La différence entre les recettes et les dépenses publiques montre soit un excédent, soit un déficit. L’UE enregistre un déficit public annuel depuis 2000. Après avoir atteint — 6,0 % du PIB en 2009 et 2010, le ratio déficit/PIB a diminué régulièrement pour atteindre — 0,4 % en 2018 et — 0,6 % en 2019. Ensuite, le ratio a fortement augmenté en 2020 pour atteindre — 6,8 %, principalement en raison des effets de la pandémie de COVID-19, avant de retomber à –4,7 % en 2021. Après avoir été relativement stable à environ 65 % du PIB de 2000 à 2008, le ratio de la dette publique a considérablement augmenté pour atteindre 76 % en 2009, à la suite de la crise financière. Le ratio d’endettement a continué d’augmenter jusqu’en 2014, date à laquelle il s’élevait à 87 %. Depuis lors, le taux a diminué continuellement pour atteindre 78 % en 2019, mais a ensuite augmenté pour atteindre 90 % en 2020. En 2021, le taux est à nouveau tombé à 88 %.

La dette publique correspond à une part des engagements financiers pris au nom des générations futures, engagements qui peuvent peser sur la capacité des administrations publiques à répondre à leurs besoins. Les critères de convergence de Maastricht limitent le poids de la dette publique à 60 % du PIB pour assurer une certaine stabilité à long terme, mais autorisent des dépassements exceptionnels et temporaires comme depuis la crise du Covid (114,6% en France et 98% dans la zone Euro en 2020). Certains États ne semblaient pas trop se soucier de ce dépassement important d’autant que les taux d’intérêt sont très faibles pour ne pas dire négatifs en 2020. Mais des taux d’intérêt ont remonté avec l’inflation depuis 2022.

La loi du 3 janvier 1973 sur la Banque de France rappelle que le Trésor Public ne peut s’endetter de manière illimitée auprès de la Banque de France « Les conditions dans lesquelles l’État peut obtenir de la Banque des avances et des prêts sont fixées par des conventions passées entre le ministre de l’économie et des finances et le gouverneur de la Banque ». Cette loi n’est plus en vigueur depuis 1993, date à laquelle une nouvelle loi consacre l’indépendance de la Banque de France et met un terme à toute possibilité de financement de l’État par la banque centrale.

Aujourd’hui « l’assouplissement monétaire » a complètement changé la donne même si on respecte plus ou moins les formes. Pendant longtemps la création monétaire se faisait uniquement par le biais d’octroi de prêts des banques commerciales aux agents selon un taux d’intérêt fixé par la Banque centrale. Avec la politique monétaire non conventionnelle, les banques centrales achètent des actifs financiers, généralement des obligations d’État, pour augmenter la masse monétaire et abaisser les taux d’intérêt à long terme jusqu’à ce qu’ils soient négatifs. Ces politiques visent à encourager l’emprunt, les dépenses d’investissement, stimuler l’activité économique et gérer l’inflation dans des situations où les outils conventionnels sont limités. On retrouve cette pratique dans les pays européens à partir de 2015.

I – LES RATIOS DES FINANCES PUBLIQUES

II – LE DÉFICIT PUBLIC EN FRANCE ET EN EUROPE

III – LA DETTE PUBLIQUE EN FRANCE

IV – LES COMPARAISONS INTERNATIONALES DE LA DETTE PUBLIQUE

V – PRÉSENTATION INTÉGRÉE DES STATISTIQUES DES FINANCES PUBLIQUES

VI – LA RÉPARTITION DE LA DETTE PUBLIQUE PAR CRÉANCIER

VII – L’ASSOUPLISSEMENT MONÉTAIRE (« QUANTITATIVE EASING »)

VIII – LE QUOI QU’IL EN COUTE EN 2020

IX – LA CHARGE D’INTÉRÊT DE LA DETTE PUBLIQUE EN FRANCE ET DANS L’UE

X – MUTUALISER LES DETTES DES PAYS DE l’UE ?

 

 

Introduction

° La question de la dette publique est cruciale [1], [2] (les nombres entre crochet renvoient à la bibliographie en bas de page).. Dans le cadre du traité sur l’Union européenne (traité de Maastricht), la dette publique et le déficit des administrations publiques (APU) font l’objet d’un suivi particulier. Il faut souligner l’importance de ces deux indicateurs (étroitement liés) pour le suivi de la politique des finances publiques en Europe, car ils sont le fondement de la supervision des pays de la zone euro. En effet, s’il y a une monnaie unique, c’est parce qu’il y a des garanties de bonnes finances publiques.

° Il ne faut pas confondre le déficit public et la dette publique. On les étudie ici tous les deux. Le premier est un flux et traduit un solde budgétaire négatif (les dépenses sont supérieures aux recettes). La dette publique est, en revanche, un stock qui résulte de l’accumulation de déficits passés.Il est important de limiter le déficit car on ne peut pas vivre au-dessus de ses moyens, éviter que la dette publique devienne trop importante car les marchés financiers, qui sont les créanciers de l’État, prennent peur, comme en Grèce. Plus les engagements d’un État sont élevés, plus les marchés perçoivent une possibilité de défaillance sur les emprunts et plus la prime de risque qu’ils exigent s’élève, ce qui alourdit la charge de la dette. Ces deux indicateurs dits « de Maastricht » sont calculés dans chaque pays de l’UE. 

° La dette correspond à un encours de passifs évalué à la fin d’une période donnée, tandis que le déficit correspond à un besoin de financement observé sur la même période. Ils sont calculés à partir des résultats de la comptabilité nationale et donnent lieu à des notifications trimestrielles (pour la dette) et annuelles (dette et déficit) à la Commission européenne.

° La mesure de la dette publique des États n’est pas une question facile. Comme pour la dépense publique, on s’attache ici à résumer différents points de vue dont celui de F. Ecalle [3]. Les questions principales concerneraient :

• la mesure de la dette publique,
• l’annulation d’une partie de la dette publique,
• la hausse des taux d’intérêt de la dette publique,
• le montant optimal de la dette publique,
• la mutualisation des dettes au niveau européen,

 

1 – Définition

° La dette publique est constituée par l’ensemble des engagements financiers de l’État et des APU pris sous forme d’emprunts. La France utilise actuellement une définition de la dette publique élaborée dans le Traité de Maastricht. Celui-ci contient notamment des critères dits « de convergence » que les pays candidats à l’entrée dans la zone euro devaient respecter. Selon un de ces critères, la dette publique ne devait pas dépasser 60 % du PIB. Une définition commune de la dette publique était donc nécessaire à l’échelle européenne afin de pouvoir s’assurer du respect de ce critère. Elle permet également d’établir des comparaisons européennes. Mais elle ne permet pas vraiment de faire des comparaisons mondiales. Pour ce faire, il faut s’appuyer sur les données de l’OCDE qui prennent en partie en compte les flux entre APU (voir ci-dessous).

° Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne définit la dette publique comme le ratio de la dette publique en cours à la fin de l’année et le PIB aux prix courants du marché [4]. Pour ce calcul, la dette publique est définie comme le total de la dette brute consolidée en valeur nominale dans les catégories suivantes de passifs des administrations publiques (définies dans le SEC 2010): numéraire et dépôts (AF.2), titres de créance (AF.3) et crédits (AF.4). Le secteur des APU comprend les sous-secteurs de l’administration centrale, les administrations d’États fédérés, les administrations locales et les administrations de sécurité sociale (voir page Administrations Publiques Europe).

 En France, la dette de l’État représente l’essentiel de la dette publique (81,2 %). La dette des administrations de sécurité sociale, comme l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) ou encore l’Unédic, représentent 10,1 % de la dette publique totale. Enfin, les collectivités territoriales pèsent pour 8,7 % dans la dette publique.

 

 

2 – L’évolution de la dette publique depuis la pandémie

° La pandémie de Covid-19 a provoqué un fort accroissement de la dette publique, en France comme ailleurs. Elle a ainsi atteint 116 % du PIB en France fin 2020. Au cours de la seule année 2020, la dette publique  française s’est accrue de près de 300 milliards d’euros et de plus de 16 points de PIB.

°  Ce phénomène interroge et provoque des débats passionnés. Pour atténuer les conséquences de la crise économique liée à la pandémie de Covid-19, la Banque centrale européenne (BCE) a déployé des mesures déjà expérimentées après la crise financière de 2007-2008, mais à une échelle sans précédent : en quelques mois, elle a créé plus de monnaie centrale qu’en plusieurs années de gestion de crise financière. L’institution chargée de la politique monétaire de la zone euro a ainsi décidé, le 10 décembre 2020, d’augmenter de 500 milliards d’euros son programme d’achats d’urgence face à la pandémie (Pandemic emergency purchase programme – PEPP) pour porter le montant total à 1850 Mds d’euros.

° En 2021, le déficit public s’établit à 160,7 milliards d’euros, après 205,5 milliards d’euros en 2020, soit 6,5 % du PIB après 8,9 % [3]. Les dépenses liées à la crise sanitaire se maintiennent, tandis que celles qui avaient ralenti du fait des arrêts d’activité en 2020 rebondissent. De plus, les dépenses des administrations publiques sont stimulées par la montée en charge du plan « France relance ». En contrepartie, les recettes publiques augmentent fortement du fait du rebond de l’activité et du financement d’une partie du plan de relance par l’Union européenne. Comme en 2020, le défi cit des APU est porté par les administrations centrales et les administrations de sécurité sociale. La dette publique s’élève à 112,5 % du PIB fi n 2021, après 114,6 % fin 2020.

° La France avait connu jusqu’en 2019 une hausse de son déficit primaire contrairement à d’autres pays comme l’Italie. Celui-ci correspond à un solde négatif du budget des administrations publiques non compris les intérêts versés sur la dette publique et les revenus d’actifs financiers reçus. Dans le cas inverse on parle d’excédent budgétaire primaire. Le solde primaire constitue un indicateur important de la situation budgétaire d’un pays et des risques d’évolution non contrôlée de la dette publique. Le solde primaire dépend de l’évolution des recettes (impôts et prélèvements) et des dépenses décidées par les pouvoirs publics. Le montant des intérêts dépend, pour sa part, des taux d’intérêt sur la dette publique passée et du montant de celle-ci. 

° Dans son rapport annuel sur la soutenabilité de la dette, la Commission européenne présente de nouvelles projections de déficit et de dette publics pour les pays de l’Union européenne, et identifie les risques à court, moyen et long terme. La trajectoire des finances publiques européennes porte forcément l’empreinte de la crise sanitaire. À moyen terme, huit pays sont exposés à un risque élevé de tensions budgétaires (Belgique, Espagne, France, Italie, Portugal, Roumanie, Slovénie et Slovaquie), en raison d’un taux d’endettement élevé, qui ne devrait diminuer que progressivement, voire tardivement (124,8% du PIB en France en 2026, près de 120% en 2031).

° La soutenabilité de la  dette publique exprime la capacité des entités publiques (État, collectivités et organismes publics) à rembourser leurs emprunts. Elle correspond au concept de solvabilité  pour les entités privés. Elle dépend des recettes prévisibles qui permettront de rembourser les emprunts arrivés à échéance, et de stabiliser l’encours de la dette publique. La soutenabilité de la dette publique peut être évaluée mathématiquement.

° Pour certains économistes, le problème du déficit et de la dette publique qui ne cessent d’augmenter comme en 2023 du fait notamment des charges d’intérêts, ne peut se résoudre qu’en augmentant le taux d’emploi (proportion des actifs rapporté aux personnes entre 20 et 64 ans) plus bas que dans des pays du Nord (Allemagne, Pays-Bas,..). Les gens travailleraient plus ce qui permettrait au PIB, le dénominateur, d’augmenter alors que le PIB ne croît que de +1% en 2023. Les cotisations sociales augmenteraient aussi même si elles restent en proportion plus élevées en France que dans les autres pays de l’UE.

° D’autres ne voient pas comment réduire le déficit sans réduire les dépenses publiques (objectif du gouvernement de – 10 milliards en 2024 et peut-être 20 milliards en 2024). Mais quelles dépenses faut-il réduire, celles de fonctionnement ou d’investissement?  Sans compter les effets possibles de chute de l’activité comme après la crise financière de 2009. Enfin faut-il augmenter les impôts donc les prélèvements obligatoires, déjà les plus élevés en Europe ? Ces questions ne sont pas nouvelles.

° Les tableaux présentés le sont aussi dans la page Administrations Publiques Europe, sous une autre forme. On publie ici des séries longues. L’analyse se limite au déficit aux prélèvements obligatoires et surtout à la dette. La dépense publique est étudiée dans la page Dépenses publiques en Europe.

 

 

 

 

 

 

I – LES RATIOS DES FINANCES PUBLIQUES

Les graphiques et tableaux suivants montrent les ratios clés de l’économie française et dans l’UE en 2020 et 2021 [5] (https://www.insee.fr/fr/statistiques/8574492) : La dégradation du déficit public s’explique par un effet ciseau : les recettes des prélèvements obligatoires augmentent moins vite que l’activité en valeur, tandis que les dépenses de prestations sociales, soutenues notamment par des revalorisations fondées sur l’inflation 2023, accélèrent à 5,5 %. Ces facteurs de dégradation sont atténués par la sortie progressive des mesures exceptionnelles prises face à la hausse des prix de l’énergie. Le solde de l’État, qui porte l’essentiel de ces mesures, s’établit à -152,5 Md€ (après -151,9 Md€ en 2023) et celui des organismes divers d’administration centrale (ODAC) à -1,7 Md€. Le solde des administrations publiques locales (APUL) se dégrade et s’établit à -16,7 Md€, porté par le déficit des collectivités locales (-11,4 Md€) et celui des organismes divers d’administration locale (-5,3 Md€). Enfin, l’excédent des administrations de sécurité sociale (ASSO) décroît de 9,2 Md€ et s’établit à 2,3 Md€ ; il se compose d’un excédent pour la Caisse d’Amortissement de la Dette Sociale (CADES) – dont la fonction est de rembourser la dette passée des ASSO – et d’un déficit pour les autres unités atteignant -13,3 Md€.

 

Principaux ratios des finances publiques en France en % du PIB

 

 

Principaux ratios des finances publiques en France en % du PIB

 

Eurostat fournit les données relatives au déficit et à la dette des APU, sur la base des chiffres déclarés par les États membres de l’UE dans le cadre de la première notification de 2022 pour les années 2018 à 2021, en application de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette notification est fondée sur le système des comptes nationaux SEC 2010. On trouve aussi des données sur les dépenses et recettes des administrations publiques.

Dans la zone euro, le ratio du déficit public par rapport au PIB a baissé de 3,7% en 2022 à 3,6% en 2023, et a augmenté de 3,4% à 3,5% dans l’UE. Le ratio de la dette publique par rapport au PIB diminue dans la zone euro, passant de 90,8% à la fin de l’année 2022 à 88,6% à la fin de l’année 2023, ainsi que dans l’UE, de 83,4% à 81,7%.

 

 

 

 

 

II – LE DÉFICIT PUBLIC EN FRANCE ET EN EUROPE

Le compte des administrations publiques est soldé par une « capacité de financement » ou un « besoin de financement ». L’expression « déficit public » désigne le besoin de financement des APU.

La capacité de financement des APU est la différence entre les « recettes publiques » et les « dépenses publiques » sur la période considérée (année ou trimestre). Les premières sont principalement constituées de prélèvements obligatoires  (impôts et cotisations sociales), mais il existe d’autres recettes publiques comme les redevances pour services rendus ou les produits financiers (dividendes et intérêts reçus).

Les dépenses publiques  regroupent principalement les « consommations intermédiaires » (achats courants de biens et services), les rémunérations des agents (cotisations sociales comprises), les prestations sociales, les subventions et autres « transferts » aux ménages et entreprises, les charges d’intérêts et la « formation brute de capital fixe » (investissements).

Il est à noter que les investissements des APU, de même que les subventions d’équipement qu’elles versent, sont comptabilisés dans les dépenses publiques et accroissent donc le déficit public. Symétriquement, les cessions d’actifs physiques (immeubles par exemple), réduisent le déficit public. En revanche, les acquisitions d’actifs financiers (nationalisations d’entreprises par exemple) ne sont pas des dépenses publiques et n’ont pas d’impact sur le déficit, de même que leur cession (privatisation d’entreprises par exemple).

 

 

1/ Le déficit en France

En 2024, le déficit public au sens du traité de Maastricht atteint 168,6 milliards d’euros (Md€), soit 5,8 % du produit intérieur brut (PIB), en augmentation de 16,9 Md€ par rapport à 2023 (151,7 Md€, soit 5,4 % du PIB).

Dépenses et recettes publiques entre 1995 et 2024

 

 

 

 

 

a)  Dépenses publiques

Du côté des dépenses, les dépenses de fonctionnement des administrations centrales, en hausse de 10,8 Md€, progressent plus lentement que l’année dernière (+4,6 % en 2024 après +6,3 % en 2023). Les dépenses de consommation intermédiaire ralentissement fortement alors que les dépenses de rémunération des salariés accélèrent (+6,0 % en 2024 après +4,8 % en 2023), portées par des mesures catégorielles et générales. En sens opposé, les subventions versées par les administrations centrales enregistrent une forte diminution en 2024 par rapport à 2023 (-23,7 %). Cette baisse s’explique notamment par l’extinction progressive du bouclier gaz et électricité mis en place durant la crise énergétique. Par ailleurs, les prestations sociales augmentent fortement après une année de quasi-stabilité (+4,1 % en 2024 après +0,6 % en 2023).

Cette augmentation s’explique par celle des pensions civiles et militaires de retraite de la fonction publique de l’État. En outre, la charge d’intérêt de la dette rebondit en 2024 à +12,8 % après -10,5 % du fait, notamment, de la vive hausse des taux d’intérêt. Enfin, l’investissement des APUC progresse de 2,3 Md€ en 2024, soit +4,5 %, avec de fortes contributions de SNCF réseau et de l’investissement militaire.

 

 

 

b) Recettes publiques

Les recettes sont en hausse de 5,4 Md€ en 2024. Le total des trois principaux impôts d’État (TVA, impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés) est stable en 2024 (+0,0 %), une évolution bien en deçà du PIB (+3,3 %). Les recettes de production sont en hausse de 2,3 Md€ en 2024 soit +4,8 %. Les revenus de la propriété progressent à un rythme moins soutenu que l’année dernière (+7,7 % en 2024 après +18,6 % en 2023). En particulier, la Banque de France n’a pas versé de dividendes à l’État pour la deuxième année consécutive, ses résultats étant pénalisés par la hausse de l’inflation.

 

 

2/ Les comparaisons internationales

On pouvait établir ce tableau à partir de la base OCDE. Il montre la capacité de financement (ou le besoin de financement) en % du PIB. Le déficit des administrations publiques est défini comme le solde des recettes et des dépenses du gouvernement, y compris les revenus du capital et les dépenses en capital. La capacité de financement signifie que les administrations publiques ont un excédent et fournissent des ressources financières à d’autres secteurs, tandis que le besoin de financement signifie que le gouvernement a un déficit et qu’il a besoin de ressources financières provenant d’autres secteurs. Cet indicateur est mesuré en pourcentage du PIB.

Le déficit public moyen des pays de l’OCDE s’élevait à 11,7 % du PIB en 2020 (14,9 % du PIB pour les États-Unis, 9% pour le Japon, 3,2 % pour le Royaume-Uni et 10,9 % pour le Canada). Il était de 7% dans la zone Euro mais presque de 10% dans les pays du sud de l’UE. En 2021, le ratio baisse sensiblement partout, moins aux États-Unis.

Tableau-30-capacité de financement des APU-OCDE (1)

Capacité/besoin de financement des pays occidentaux des administrations publiques en % du PIB

 

 

Le tableau suivant présente le ratio de « Capacité de financement (+) / Besoin de financement (-) » en % du PIB dans les principaux pays de l’UE (voir aussi page Administrations Publiques Europe). Le solde des administrations publiques (en pourcentage du PIB) a diminué pour 14 États membres de l’UE en 2024 par rapport à 2023 (ce qui signifie que le déficit s’est accru ou que l’excédent a diminué), En France le déficit public atteint 5,8%. contre 3,1% dans l’UE. Tandis qu’une hausse a été enregistrée pour 13 autres États membres. Les plus fortes augmentations ont été observées en Italie (+3,8  points de pourcentage ), en Irlande et en Grèce (+2,7 points de pourcentage chacune), tandis que les plus fortes baisses ont été constatées en Roumanie (-2,6 points de pourcentage), en Autriche (-2,1 points de pourcentage) et en Finlande (-1,5 point de pourcentage).

Dans l’UE, le ratio dette publique/PIB est passé de 80,5 % à la fin de 2023 à 80,7 % à la fin de 2024, et dans la zone euro, il est passé de 87,0 % à 87,1 % . Fin 2024, les ratios dette publique/PIB les plus faibles ont été enregistrés en Estonie (23,5 %), en Bulgarie (23,8 %), au Luxembourg (26,3 %), au Danemark (30,5 %), en Suède (34,0 %), en Lituanie (38,0 %) et en Irlande (38,3 %). Douze États membres présentaient des ratios dette publique/PIB supérieurs à 60 %, les plus élevés étant enregistrés en Grèce (154,2 %), en Italie (134,9 %), en France (113,2 %), en Belgique (103,9 %) et en Espagne (101,6 %).

Certains économistes s’appuient sur ces évolutions pour dire que le déficit de -5,8% n’est pas si grave : il a progressé entre 2019 et 2023, (si on on neutralise l’impact de la transformation du CICE) à peu près comme  celui de l’UE voire moins que celui de l’Allemagne (1,5% en 2019, -2,5% en 2023).ou surtout celui de l’Italie  Il reste qu’un déficit à -5,5% est bien supérieur à la moyenne de la zone Euro ou à celui de l’Allemagne voire  de l’Espagne.

 

 Solde public et dette des administrations publiques, 2020-2023 (% du PIB)

 

La France devait transmettre à la Commission européenne son programme de stabilité.  « La trajectoire de réduction du déficit public prévue  serait moins ambitieuse que dans dans d’autres pays au regard des engagements européens de la France ». « Si de nombreux États membres, comme la France, ont un déficit qui excède aujourd’hui le seuil de 3 points de PIB, les pays comparables à la France envisagent de revenir sous cette limite dès 2025 ». Le déficit public resterait « important » en 2023, à 5 % du PIB. Sur 2024-2027, il se réduirait en moyenne d’un peu plus de 0,5 % de PIB par an pour atteindre 2,9 % en 2027, ce qui représente un effort structurel de 0,3 % par an. Actuellement, la France peut s’abriter derrière la clause « dérogatoire générale » adoptée par l’UE pendant la crise du Covid. Elle permet aux États membres de s’écarter de la trajectoire d’ajustement prévue par les règles budgétaires européennes. Mais, cette clause doit expirer à la fin 2023. Le retour aux règles du Pacte de stabilité risque donc d’être brutal.

D’autant que les hypothèses économiques retenues seraient jugées fragiles. « Une croissance moins élevée remettrait en cause la réalisation de ces objectifs ». Les scénarios de hausse du taux de prélèvements obligatoires (à 44 % de PIB) et de maîtrise de la dépense publique resteraient assez aléatoires. Pour engranger plus de recettes – tout en baissant les impôts-, le gouvernement compterait sur la suppression des niches fiscales.

L’engagement de contenir la hausse de la dépense publique en volume à 0,6 % jusqu’en 2027 est d’une ampleur inédite. « Les efforts de maîtrise de la dépense reposeraient principalement sur la réforme des retraites et sur des revues de dépenses assez difficiles à connaître. On estime aussi que le fait que le rythme de 0,6 % tienne compte de « l’arrêt supposé des mesures de soutien au revenu des ménages prises en réponse à la crise énergétique ».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

III – LA DETTE PUBLIQUE EN FRANCE

 1/ La dette publique

a) Les différentes définitions de la dette

Il existe plusieurs définitions de la dette publique : La dette brute des comptes nationaux, la dette brute retenue par l’OCDE, et la dette brute au sens du traité de Maastricht. Ici on ne présente que la dernière qui permet des comparaisons des pays de l’UE. mais pour des comparaisons hors UE, il est intéressant de publier les données de l’OCDE

• La dette publique brute au sens des comptes nationaux est égale au total des éléments inscrits au passif du compte de patrimoine des APU à la date de référence du compte. Il s’agit d’une « dette non consolidée » : les dettes d’une administration publique envers une autre administration publique ne sont pas soustraites à la fois des passifs de la première et des actifs de la deuxième. Ces passifs sont enregistrés à leur « valeur de marché » comme les actifs, du moins en principe car, en pratique, les actifs physiques sont souvent comptabilisés au coût de revient net de leur amortissement, voire à un coût conventionnellement nul (monuments historiques). La valeur de marché de la dette peut varier assez fortement en fonction de l’évolution des taux d’intérêt. Ils incluent des dettes inscrites au bilan d’organismes classés hors du champ des administrations publiques dans la mesure où les risques associés à leur remboursement sont supportés par des administrations publiques. C’est notamment le cas des « partenaires privés » dans le cadre de certains « partenariats public privé ». La dette brute des administrations publiques françaises était estimée à 3 854 Md€ à la fin de 2021, soit 154 % du PIB dans les comptes nationaux.
• L’OCDE retient, dans ses publications, la dette publique brute des comptes nationaux mais consolide les créances et dettes entre administrations publiques, ce qui ramène celle de la France à 3 449 Md€ soit 138 % du PIB fin 2021.
• La dette des APU retenue dans le protocole n° 12 annexé au traité de Maastricht, qui précise les critères de déficit et de dette utilisés à l’article 126 (interdiction des « déficits excessifs »), est une dette exprimée en « valeur faciale » et non en valeur de marché. Il s’agit d’une « dette consolidée » : les dettes d’une administration publique envers une autre administration publique sont soustraites à la fois des passifs de la première et des actifs de la deuxième.

 

La dette publique nette est obtenue en soustrayant certains actifs de la dette brute telle que définie précédemment, c’est-à-dire au sens des comptes nationaux ou du traité de Maastricht. Les actifs ainsi soustraits sont différents selon les organismes qui publient une dette nette des APU.

 

b) La dette au sens de Maastricht s’établit à 113,2 % du PIB fin 2024

La dette publique au sens de Maastricht augmente de 202,7 Md€ en 2024 et s’établit à 3 305,3 Md€. Le ratio de dette publique en point de PIB augmente à 113,2 %, après 109,8 % fin 2023. La dette publique nette s’accroît moins (+190,5 Md€) et représente 104,9 % du PIB après 101,6 % fin 2023. L’écart avec la dette brute est principalement dû à l’augmentation de la trésorerie des administrations publiques (+16,7 Md€).

La principale contribution à la dette, au sens du traité de Maastricht, d’un sous-secteur est celle de l’État (+170,5 Md€ après 150,0 Md€), qui s’endette en titres de court et de long termes (+171,9 Md€). En parallèle, l’État rembourse des crédits de long terme (-1,4 Md€). Par ailleurs, l’État cesse de puiser dans sa trésorerie (+3,6 Md€, après -7,6 Md€), si bien que sa contribution à l’augmentation de la dette nette (+168,5 Md€) est moins forte que celle à la dette brute. La variation de la dette de l’État est supérieure à son déficit ; l’écart entre les deux s’explique majoritairement par les décotes à l’émission des titres du Trésor (induites quand les taux de marché sont supérieurs aux taux payés sur les obligations émises). En effet, du fait de l’augmentation des taux d’intérêt depuis 2022, les taux d’intérêt à l’émission en 2024 sont en moyenne supérieurs aux taux des coupons payés sur obligations réémises (sur souches obligataires créées avant la hausse des taux), si bien que le prix de vente à l’émission est inférieur à la valeur faciale émise (décote à l’émission). Dans ce cas, la dette en valeur faciale progresse plus rapidement que les encaisses tirées des émissions.

La contribution des APUL à la dette publique brute augmente plus fortement en 2024 qu’en 2023 (+13,8 Md€ après +5,2 Md€), principalement sous forme de titres de long terme (+6,1 Md€). De fait, la Société des Grands Projets (anciennement Société du Grand Paris) s’endette en titres de long terme à hauteur de 1,9 Md€ et Île-de-France Mobilités à hauteur de 1,4 Md€. Les collectivités locales s’endettent également, mais avec des prêts de long terme : la contribution des communes, des départements et des régions à la dette publique augmente (respectivement +3,2 Md€, +2,3 Md€ et +3,4 Md€ après +0,9 Md€, -0,2 Md€ et +1,2 Md€ en 2023), tandis que celle des syndicats des collectivités territoriales est stable. L’augmentation de la dette des APUL est inférieure à leur déficit parce que les APUL se financent en partie en utilisant leur trésorerie.

La contribution des ASSO à la dette publique brute augmente aussi (+21,7 Md€, après -7,1 Md€ en 2023). Cette hausse est due aux titres (+19,4 Md€) et aux crédits (+2,3 Md€), à court terme comme à long terme. La CADES diminue son stock d’obligations de 6,4 Md€ tandis que l’encours de titres de court terme de l’Urssaf Caisse nationale augmente de 25,5 Md€. L’écart entre le déficit des ASSO et leur variation de dette vient notamment de l’augmentation de la trésorerie de l’Urssaf Caisse nationale (+14,1 Md€).

Dette des administrations publiques au sens de Maastricht par sous-secteur en % du PIB

 

 

 

 

 

2/ La répartition par instrument

La dette des administrations publiques au sens du traité de Maastricht est constituée pour 80 % par des titres à long terme (les « obligations assimilables du trésor » ou OAT s’agissant de l’État). Les titres à court terme (les « bons du trésor » s’agissant de l’Etat) en constituent 8 % et les emprunts bancaires à long terme 10 %. Les dépôts auprès du trésor public, c’est-à-dire de l’État, et les emprunts bancaires à court terme ont un rôle résiduel.

La répartition de la dette par instrument présente quelques différences notables selon les catégories d’administrations publiques.

L’État recourt plus à l’émission de titres obligataires à long terme et nettement moins aux emprunts bancaires. Les APUL, à l’inverse, émettent très peu de titres et recourent surtout au crédit bancaire. La part des titres à long terme dans leur endettement a toutefois fortement augmenté depuis 2009. La part des titres à long terme dans le financement des ASSO est inférieure à la moyenne et ils se financent pour une plus grande part à court terme.

La répartition de la dette par instrument en % de la dette de chaque secteur fin 2021

Source : Insee ; Fipeco ; dette au sens du traité de Maastricht.

 

 

3/ À législation inchangée, le déficit public baisserait à l’horizon 2025, mais resterait supérieur à 4 % du PIB, et le ratio de dette publique ne diminuerait pas contrairement à la zone Euro

Selon la Banque de France et confirmant le le dernier graphique du chapitre 3, le déficit public risque de repasser au-dessus de 5 % du PIB en 2023 (après 4,7 % en 2022). Cette hausse en 2023, malgré la réduction des mesures d’urgence et de relance, et la stabilisation du coût net du bouclier tarifaire, proviendrait essentiellement d’une normalisation des recettes exceptionnelles de 2022 et, dans une moindre mesure, de l’impact retardé sur les dépenses publiques de la forte inflation passée. Le ratio des recettes publiques baisserait d’un point de PIB, en 2023, partiellement compensé par une baisse de 0,5 point de PIB du ratio de dépenses publiques. Du côté des recettes, la normalisation progressive des impôts sur les sociétés et la suppression en deux ans de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) contribueraient à une diminution de 0,5 point de PIB du taux de prélèvements obligatoires. Par ailleurs, les autres recettes (en particulier du fait du reflux du soutien du fonds européen au plan de relance) diminueraient dans les mêmes proportions.

Dans le même temps, le ratio de dépenses publiques baisserait de 0,5 point de PIB, en raison de l’extinction des mesures liées à la crise sanitaire et de la fin du plan de relance, même si elles sont en partie relayées par de nouveaux dispositifs tels que France 2030, le fonds vert et le soutien à l’apprentissage. L’impact retardé de la forte hausse de l’inflation en 2022 viendrait un peu augmenter les dépenses publiques hors mesures discrétionnaires de consolidation budgétaire. En particulier, la charge d’intérêt resterait assez stable en pourcentage du PIB par rapport à 2022, l’effet de la hausse des taux d’intérêt étant cette année compensé par le repli des indices d’inflation servant de référence pour la dette indexée.

En 2024-2025, à législation constante, le déficit public devrait diminuer pour atteindre environ 4,5 % du PIB à la fin de la période de prévision. Cette baisse progressive serait portée par celle du taux de dépenses publiques, tandis que les recettes en pourcentage du PIB demeureraient stables. Le poids des dépenses publiques diminuerait d’1 point de PIB environ, tiré à la baisse par la disparition du bouclier tarifaire, ainsi que par les réformes des retraites et de l’assurance chômage. Le ratio des dépenses publiques serait encore supérieur d’environ 2 points à celui de 2019. Cette augmentation serait due pour un tiers à la hausse de la charge de la dette, et pour les deux autres tiers à celle des dépenses primaires. Cet alourdissement durable des dépenses primaires s’expliquerait à la fois par des mesures en cours (France 2030, soutien à l’apprentissage, réforme du lycée professionnel) et par le fait qu’à dépenses inchangées en volume, leur ratio est majoré par un effet dénominateur dû à la perte durable de PIB potentiel. Ces éléments ne seraient que partiellement compensés par la réforme des retraites et celle de l’assurance chômage, qui continueraient de monter en charge après 2025.

Le ratio de la dette publique ne diminuerait pas et resterait proche de 111 % du PIB sur tout l’horizon de prévision (graphique suivant). Après avoir davantage augmenté lors de la crise Covid (+ 15 points de PIB en France entre 2019 et 2021, contre + 11 points dans la zone euro dans son ensemble), le taux d’endettement public français ne se replierait que de – 1 point entre le pic de 2020-2021 et 2025, à comparer à une baisse de – 8 points pour l’ensemble de la zone euro (à 87 % du PIB en 2025 selon les projections de l’Euro-système) qui effacerait ainsi la quasi-totalité de la hausse antérieure. D’où un creusement durable de l’écart entre la France et la zone euro.

 

 

 

 

 

 

IV – LES COMPARAISONS INTERNATIONALES DE LA DETTE PUBLIQUE

À côté des données des comptes nationaux de chaque pays, l’enquête lancée par Eurostat sur la structure de la dette publique contient un ensemble de cinq tableaux avec des données sur la dette brute des administrations publiques et de ses sous-secteurs (État, ODAC administrations locales,  sécurité sociale) pour 2021 et les trois années précédentes, détaillant la dette brute par instrument financier, secteur de détenteur de la dette et échéance initiale, et un tableau avec des classifications supplémentaires de la dette publique (par échéance résiduelle, monnaie d’émission, coût apparent de la dette, valeur de marché de la dette brute et garanties).

 

 

1/ La dette publique dans l’UE

a) La dette publique en % du PIB

Entre fin 2023 et fin 2024, 16 pays de l’UE, ainsi que la Norvège, ont enregistré une hausse de leur ratio dette/PIB, tandis que 11 autres ont connu une baisse. Les plus fortes augmentations parmi les pays de l’UE ont été observées en Pologne (+5,6 points de pourcentage), en Roumanie (+5,5 points de pourcentage), en Finlande (+5,4 points de pourcentage), en Slovaquie (+3,9 points de pourcentage), en France (+3,4 points de pourcentage) et en Estonie (+3,3 points de pourcentage), tandis que les plus fortes baisses ont été enregistrées en Grèce (-10,1 points de pourcentage), à ​​Chypre (-8,4 points de pourcentage), en Croatie (-3,6 points de pourcentage), en Espagne et en Irlande (-3,5 points de pourcentage chacune) et au Portugal (-3,3 points de pourcentage). La Norvège a enregistré la plus forte hausse (+10,7 points de pourcentage).

Fin 2024, 12 des 27 pays de l’UE affichaient un ratio dette/PIB supérieur à 60 %, tandis que cinq pays dépassaient les 100 %. La Grèce présentait le ratio le plus élevé (154,2 %), suivie de l’Italie (134,9 %), de la France (113,2 %), de la Belgique (103,9 %) et de l’Espagne (101,6 %). L’Estonie affichait le ratio le plus faible (23,5 %), suivie de la Bulgarie (23,8 %), du Luxembourg (26,3 %), du Danemark (30,5 %), de la Suède (34 %), de la Lituanie (38 %) et de l’Irlande (38,3 %).

 

Dette des administrations publiques, 2023 et 2024 (dette brute consolidée des APU, % du PIB)

 

 

 

Tableau-30-dettes-et-deficits-publics-Eurostat

Dette brute consolidée des administrations publiques en % du PIB de 2009 à 2021

Intérêts, à payer des administrations publiques en % du PIB de 2009 à 2021

 

 

b) Ventilation par sous-secteur des administrations publiques

Le secteur des APU (S.13) est divisé en quatre sous-secteurs.

• Administrations centrales
• Organismes fédérales,
• Administrations publiques locales
• Sécurité sociale

Le graphique suivant donne une vue d’ensemble de la ventilation des sous-secteurs, en pourcentage de la dette totale pour tous les sous-secteurs, c’est-à-dire non consolidé entre les différents niveaux des APU.

Pour 24 des 27 pays de l’UE, l’administration centrale représentait plus de 75 % de la dette publique (non consolidée entre les sous-secteurs) à la fin de 2024. D’autres sous-secteurs de l’administration publique avaient une part relativement importante en Suède (42 %), au Danemark et en Allemagne (31 % chacun) et en Espagne (25 %), ainsi qu’en Norvège (28 %).

La dette des collectivités locales a joué un rôle important en Suède (42 %), au Danemark (31 %), en Finlande (17 %), en Estonie (15 %) et en Lettonie (10 %). La part de la dette des collectivités locales (non consolidée entre les sous-secteurs) était également importante en Norvège (28 %).

En Allemagne (23 %), en Belgique et en Espagne (17 % chacune), les Länder représentaient une part importante de la dette brute totale (données non consolidées par sous-secteur). Le statut de sous-secteur des administrations publiques n’existe que dans quatre pays de l’UE : la Belgique, l’Allemagne, l’Espagne et l’Autriche. En Autriche, la part des Länder dans la dette était de 7 %.

L’impact des fonds de sécurité sociale sur la dette publique demeure relativement faible : des contributions inférieures à 5 % ont été enregistrées dans 23 pays (sur les 26 pays ayant communiqué des données sur le sous-secteur des fonds de sécurité sociale). Seuls deux pays affichent des ratios d’endettement liés aux fonds de sécurité sociale légèrement supérieurs : la France (8 %) et l’Espagne (6 %).

 

Dette publique brute par sous-secteur, pourcentage de la dette brute totale, non consolidée entre sous-secteurs, 2023

 Source : Eurostat

 

 

c) Répartition par instrument financier

La dette de Maastricht est composée du stock de passif des instruments financiers suivants selon la classification SEC 2010 :

• monnaie et dépôts (AF.2);
• titres de créance (AF.3); et
• prêts (AF.4).

Les données de 2024 montrent que, pour l’UE, les titres de créance représentaient 83,4 % de la dette brute des administrations publiques, les prêts 14,2 % et les liquidités (monnaie et dépôts) 2,4 %. Pour la zone euro, les titres de créance représentaient 84,0 % de la dette brute des administrations publiques, les prêts 13,5 % et les liquidités (monnaie et dépôts) 2,5 %.

Pour 26 des 27 pays de l’UE, les titres de créance restaient l’instrument de dette le plus utilisé à la fin de 2024. La part des titres de créance dans la dette brute des administrations publiques variait de 26,0 % en Grèce et 56,2 % en Estonie ainsi que 29,1 % en Norvège, à 90,5 % en Tchéquie, 89,9 % au Danemark, 89,6 % en Espagne, 89,4 % en France et 88,5 % en Autriche.

La Grèce (71,9 %), l’Estonie (43,4 %) et la Norvège (70,9 %) ont enregistré des parts élevées d’emprunts. Des ratios prêts/dette totale importants ont également été observés à Chypre (40,7 %), en Suède (35,5 %) et en Croatie (27,8 %). Les pays affichant une part plus élevée d’emprunts étaient généralement ceux qui présentaient soit un niveau d’endettement public brut relativement faible (par exemple, l’Estonie), soit une part relativement élevée de la dette des administrations régionales et locales (par exemple, la Suède), soit qui avaient bénéficié ces dernières années de prêts du FESF, du MES, du FMI et d’autres financements institutionnels internationaux (par exemple, la Grèce et Chypre).

Fin 2024, la monnaie fiduciaire et les dépôts représentaient moins de 5 % de la dette totale de 22 pays. En revanche, ils représentaient 17,4 % de la dette publique brute totale au Portugal (en raison des certificats d’épargne), 11,8 % en Irlande (en raison des opérations de désendettement), 6,8 % en Suède et 6,0 % en Italie (en raison des certificats d’épargne).

 

Dette brute des administrations publiques par instrument financier, 2024

 

 

 

 

 

d) Ventilation par secteur du détenteur de la dette

Le graphique suivant présente la dette publique brute par secteur  institutionnel du titulaire de la dette: résidents non financiers (sociétés non financières, ménages et institutions sans but lucratif au service des ménages), résidents financiers (sociétés financières) et non-résidents (reste du monde).

Fin 2024, la dette publique détenue par le secteur financier (résident) représentait plus de la moitié de la dette totale dans neuf pays de l’UE. C’est en Suède (70,7 %), en République tchèque (68,4 %) et en Croatie (60,4 %) que cette part était la plus élevée. À l’inverse, Chypre affichait la plus faible proportion de dette détenue par les sociétés financières (11,1 %), devant l’Estonie (17,1 %), la Grèce (21,4 %), la Lettonie (26,6 %), la Lituanie (30,7 %), l’Irlande (33,0 %) et l’Autriche (33,5 %).

Dans 14 pays de l’UE, la part de la dette détenue par des non-résidents (secteur international) dépassait 50 %. Parmi les pays où cette part était la plus élevée figuraient Chypre (88,0 %), l’Estonie (79,0 %), la Grèce (71,9 %), la Lettonie (70,1 %), la Lituanie (68,3 %) et l’Autriche (65,6 %). À titre de comparaison, cette proportion n’était que de 21,2 % à Malte, 21,6 % en Suède, 24,9 % en République tchèque, 30,2 % en Croatie et 30,9 % en Italie.

Les secteurs non financiers résidents (sociétés non financières, ménages et institutions à but non lucratif au service des ménages) ont joué un rôle majeur en tant que détenteurs de dettes à Malte (24,0 %), en Hongrie (23,6 %), au Portugal (17,4 %), en Italie (14,1 %) et en Irlande (12,0 %).

 

Dette brute des administrations publiques par secteur de détenteur de dette, 2024 en %

 

 

 

e) Répartition par maturité originale/initiale

La dette publique brute, classée par échéance initiale, révèle une tendance commune : entre 71,8 % (en Suède) et près de 100 % (en Lituanie et en Bulgarie) de la dette en cours a été contractée à long terme. Des niveaux de dette à court terme (inférieurs ou égaux à un an) ont été enregistrés en Lituanie et en Bulgarie (0,2 % chacune), en Slovaquie (0,6 %) et à Chypre (1,1 %).

Le ratio de dette à court terme était significatif en Suède (28,2 %), suivi du Portugal (20,5 %), de l’Italie (11,6 %), de l’Estonie (10,9 %) et de la Finlande (10,3 %).

 

 

 

f) Ventilation par échéance restante

Alors que l’échéance initiale ou initiale de la dette mesure le temps écoulé entre la date d’émission et la date de remboursement, la maturité restante de la dette mesure le temps restant jusqu’à la date de remboursement.

Fin 2024, les parts les plus élevées de la dette publique totale à court terme ont été enregistrées par la Suède (37,1 %), devant le Portugal (25,8 %), l’Irlande (22,2 %) et la Croatie (20,0 %), tandis que les parts les plus faibles ont été observées pour la Grèce (5,7 %) et la Bulgarie (8,1 %).

Les plus fortes réductions de la part de la maturité restante à court terme de la dette entre fin 2023 et fin 2024 ont été observées pour l’Italie (-2,2 pp), la Finlande (-2,0 pp) et la Belgique (-1,9 pp), tandis que les plus fortes augmentations de ces parts ont été notées pour la Croatie (+5,9 pp), la Suède (+4,2 pp) et l’Irlande (+3,8 pp).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2/ La dette publique dans le monde

Au niveau mondial, la plupart des membres du G20 avaient un déficit public en 2018 ; seules la Corée du Sud et la Russie ont enregistré des excédents, comme le montre le graphique suivant. Des déficits inférieurs à 3,0 % du PIB ont été observés au Canada, dans l’UE-27 (et la zone euro), en Australie, en Indonésie, au Mexique et au Royaume-Uni. Les déficits les plus importants ont été enregistrés en Inde (6,4 % du PIB) et au Brésil (7,2 % du PIB).

On se réfère aux données de l’OCDE où la dette publique n’a pas le même sens qu’au niveau de l’UE (non consolidée).

En outre, le traitement des engagements des APU résultant des systèmes de retraite de leurs agents diffèrent selon les pays, ce qui rend difficile la comparaison internationale. Ainsi, selon le SCN 1993, seule la composante capitalisée des systèmes de retraite du personnel des administrations publiques devait apparaître dans leurs passifs. Toutefois, le nouveau SCN 2008 reconnaît l’importance des engagements des employeurs au titre des régimes de retraite, qu’ils soient capitalisés ou non. S’agissant des retraites offertes par les administrations publiques à leurs personnels, les pays disposent d’une certaine flexibilité pour comptabiliser les engagements non capitalisés dans l’ensemble des tableaux principaux.

Quelques pays de l’OCDE, comme l’Australie, le Canada, l’Islande, la Suède et les États-Unis, inscrivent les engagements au titre des retraites capitalisées, dans la dette des administrations publiques qui pourraient avoir une influence de taille sur le ratio dette brute/PIB. Pour rendre la comparaison des pays plus transparente, l’OCDE publie à la fois la dette des administrations publiques incluant et excluant les engagements au titre des retraites non capitalisées. On compare ici le second ratio (dette ajustée)

le Japon avait de loin la dette publique la plus élevée par rapport au PIB en 2018, 234,2 % (graphique suivant). Les États-Unis sont loin derrière avec un niveau de dette publique supérieur au PIB, son ratio étant de 105,7 % (120,8% en 2023). On n’oublie pas que certains pays de la zone Euro (Italie, Grèce, France, Espagne,..) affichaient souvent des pourcentages supérieurs ou proches (tableau suivant). Le Canada avait un niveau de dette publique par rapport au PIB de 95 % en 2018, suivi du Brésil, de l’Argentine, et de l’UE-27, tous avec des ratios supérieurs à 75%. Les ratios dette publique/PIB les plus faibles ont été enregistrés au Danemark, Suisse, en Arabie saoudite et en Russie,ces deux derniers étant inférieurs à 36,0 % du PIB.

Les ratios du déficit public (besoin de financement) sont mauvais en France (-5,5% du PIB en 2023) même si le ratio italien est pire (-7,4%). En fin de période, il apparaît un déficit constant et important en France.

Excédent ou déficit et dette des administrations publiques au niveau mondial, 2018 (% du PIB)

tableau 30 dette ajustée OCDE

Dette publique « ajustée » des comptes nationaux en % du PIB (définition OCDE)

Capacité (+) / besoin (-) de financement des administrations publiques  en % du PIB

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

V – PRÉSENTATION INTÉGRÉE DES STATISTIQUES DES FINANCES PUBLIQUES

La « présentation intégrée des statistiques de finances publiques (SFP) » est un modèle de présentation dédié aux comptes publics de l’UE qui montre les activités économiques des APU  d’une manière adaptée à l’analyse budgétaire. Elle regroupe l’ensemble des statistiques publiques collectées par Eurostat spécifiquement pour le  secteur institutionnel des APU (c’est-à-dire hors entreprises publiques) dans le cadre des comptes nationaux , complétées par des informations statistiques collectées à des fins administratives.

La présentation SFP montre de manière intégrée :

• les recettes publiques,
• les dépenses publiques,
• le déficit public,
• les transactions sur actifs, les transactions sur passifs, les autres flux économiques (d’actifs et de passifs) et les comptes de patrimoine des APU.

 

Cette présentation est similaire à celle de la comptabilité d’entreprise où le compte de résultat et le bilan sont présentés ensemble, de manière liée. Ce type de présentation SFP convient également à l’analyse budgétaire des différents niveaux des APU (central, régional, local, caisses de sécurité sociale

La présentation intégrée des SFP rassemble une analyse du déficit et et de la dette de leurs principales composantes. Plus généralement, les liens entre les variables de stock et de flux ainsi que le lien entre les comptes financiers et non financiers sont rendus transparents. Cela permet d’avoir un aperçu complet et concis des positions financières et non financières des gouvernements. En raison de l’importance du suivi budgétaire, la présentation intégrée des SFP est un outil statistique important qui a été développé afin d’améliorer l’évaluation des positions budgétaires.

 

La présentation SFP permet ainsi une analyse détaillée des performances budgétaires des APU grâce à une meilleure compréhension des opérations financières et non financières entreprises par les APU. Elle permet des comparaisons inter-pays, de suivre l’évolution des principales composantes dans le temps, et de mieux comprendre les liens entre les différentes variables. Elle montre comment un gouvernement finance un éventuel déficit, et quels sont les principaux instruments utilisés. Pour une analyse plus approfondie des composantes spécifiques, les tableaux détaillés également publiés sur le site d’Eurostat fournissent des ventilations supplémentaires : classification fonctionnelle des dépenses publiques suivant la nomenclature COFOG (protection sociale, éducation, santé, défense, etc.), ventilation des impôts et cotisations sociales, et ventilation supplémentaire pour les instruments financiers.

Les tableaux annuels du modèle SFP présentent des données pour tous les États membres de l’UE, pour l’Union européenne et la zone Euro des 19 ou 20 pays. Des tableaux annuels sont actuellement disponibles pour l’UE et la ZE-20 à partir de 1995 respectivement, tandis que les données annuelles pour la plupart des pays individuels commencent en 1995.

On ne revient pas ici sur les notions de dépenses et recettes publiques et lsur les opérations qui les composent (voir page Administrations Publiques Europe).

 

 

1/ les principaux comptes et soldes

a) le Déficit public

Le solde comptable des administrations publiques dans les comptes non financiers est la capacité de financement (signe positif) ou le besoin de financement (signe négatif), c’est-à-dire l’excédent ou le déficit des APU dans la présentation intégrée des SFP, c’est-à-dire le total des recettes des administrations publiques moins le total des dépenses des administrations publiques. Le besoin/besoin net calculé selon les données transmises dans le cadre du programme de transmission du SEC 2010 est conceptuellement identique au déficit dit de Maastricht utilisé pour la procédure de surendettement, qui fait l’objet d’une vérification approfondie par Eurostat, ainsi que d’éventuels ajustements introduits par Eurostat sur les chiffres communiqués.

b) Financement des APU

À l’instar d’autres unités institutionnelles et sociétés privées, le compte financier des administrations publiques enregistre les opérations sur actifs et passifs financiers et est inclus dans la présentation intégrée des SFP.

Le poste « transactions financières nettes » décrit le financement net (c’est-à-dire l’acquisition nette d’actifs financiers moins l’accroissement net des passifs) des APU et est conceptuellement égal à la définition du SEC 2010 de la capacité de financement ou de l’emprunt net de l’État calculée dans les comptes non financiers, puisqu’un excédent doit être investi ou un déficit doit être financé.

L’écart entre les deux soldes comptables des comptes financier et non financier est un écart statistique dû à l’utilisation de sources de données différentes pour l’établissement des comptes financier et non financier (voir page Comptes financiers et non financiers). Cet écart statistique constitue une position dans la présentation GFS intégrée et est un moyen de rendre transparente la cohérence des données. C’est aussi un indicateur de qualité important. Il ne s’agit cependant pas d’une indication définitive, car certains pays masquent cet écart par des ajustements de certains instruments financiers (traditionnellement dans les catégories « autres comptes »). Bien que cet écart statistique montre une volatilité relativement élevée au fil des ans, il est resté inférieur à 0,1 % du PIB de l’UE toutes les années, un indicateur de la bonne qualité des données et de la cohérence des sources de données. Mais il est plus ou moins important quand on le rapporte au besoin de financement des APU (voir ci-dessous).

Sous la rubrique « financement public » – les transactions des comptes financiers – les détails de « l’acquisition nette d’actifs financiers » et de « l’accroissement net des passifs financiers » sont également présentés.

La catégorie « acquisition nette d’actifs financiers » est ventilée en sous-catégories, ou instruments financiers, numéraire et dépôts, titres de créance, prêts, actions et autres actions et autres actifs financiers, tandis que la catégorie « accroissement net des passifs financiers » comprend le numéraire et les dépôts, les titres de créance, les prêts et autres passifs.

c) Compte de patrimoine des APU

Le compte de patrimoine des APU est l’équivalent en stock de la présentation du financement public décrite ci-dessus, contenant des sous-catégories cohérentes avec l’analyse des flux. Pour le moment, seuls les actifs et passifs financiers sont collectés, même si des efforts sont actuellement en cours pour collecter des données sur les actifs non financiers. La présentation des actifs non financiers des APU (principalement des immobilisations amorties et des actifs non produits principalement constitués de terrains) permet de calculer la valeur nette des APU. Les actifs et passifs sont évalués à leur valeur de marché, notamment pour les titres de créance, les instruments financiers dérivés et les actions et autres participations. Les gains/pertes de détention sur ceux-ci (réalisés ou non) n’entrent pas dans les recettes (ou les dépenses) de l’État, mais sont déclarés dans les « autres flux économiques ».

 

d Dette publique et lien avec le déficit

Le tableau B de la présentation intégrée (voit tableaux ci dessous) comprend l' »ajustement stock-flux » (SFA) et la dette publique brute à la valeur nominale (selon la définition de Maastricht). Le SFA est la différence entre la variation de l’encours de la dette publique et le flux du déficit/excédent annuel. Il est bien connu que les déficits contribuent à augmenter les niveaux d’endettement, tandis que les excédents les réduisent.

Cependant, la variation de la dette publique reflète également d’autres éléments que l’excédent/le déficit. Les déficits peuvent également être financés par la vente d’actifs financiers, ou alternativement, la dette peut être utilisée pour financer l’acquisition d’actifs financiers. Par conséquent, en plus de l’excédent/du déficit, il existe un fort co-mouvement d’acquisition nette d’actifs financiers avec la variation de la dette. La survenance d’engagements non couverts par la définition de la dette de Maastricht telle que stipulée dans la procédure concernant les déficits excessifs (principalement « autres comptes à payer »), ainsi que les différences et les écarts d’évaluation, jouent un rôle moins important dans l’explication de l’évolution de la dette. Un SFA positif signifie que la dette publique augmente plus que le déficit annuel (ou diminue moins que ce qu’implique l’excédent). L’importance du SFA a été soulignée à maintes reprises, car un suivi statistique efficace de la performance budgétaire nécessite de comprendre les cohérences entre les deux indicateurs budgétaires clés : déficit et dette publics.

 

2/ La présentation SFP en France et dans la zone Euro

Voici les comptes des APU en France et dans la zone Euro à 20 pays. En France, le ratio « ajustement statistique / besoin de financement » était relativement élevé en 2000 : 30% contre 5% dans l’UE. Mais c’est le contraire en 2023 : 2;8% contre 3,5 % dans la zone Euro. Ceci peut traduire un effort de cohérence des comptes français à moins que les comptables français masquent cet écart par des ajustements de certains instruments financiers (voir ci-dessus).

S’agissant de « l’ajustement stock-flux (SFA), /  besoin de financement », il est lui aussi plus faible en France que dans la zone Euro en 2023 : 4% contre 10% en 2022. La dette publique brute au sens du traité de Maastricht a augmenté de 166 Md€ entre les 31 décembre 2020 et 2021, soit plus que le déficit public (162 Md€) et l’écart entre ces deux agrégats a été plus important notamment jusqu’en 2020. On a vu que  nombreux facteurs peuvent expliquer cette différence, dans un sens ou dans l’autre, entre la variation de la dette publique et le déficit public sur une même période. Signalons aussi que les recettes et dépenses qui sont à l’origine du déficit public sont comptabilisées en « droits constatés » et non en « encaissements et décaissements ». Or par exemple, si une dépense de fonctionnement est constatée sans être décaissée, le déficit public est accru en contrepartie de la constatation d’une dette commerciale. Celle-ci est enregistrée dans la dette brute au sens des comptes nationaux mais pas dans la dette brute au sens du traité de Maastricht qui n’augmente donc pas.

 

Présentation SFP dans la zone Euro en milliards d’euros entre 2000 et 2023

Présentation SFP en France en milliards d’euros entre 2000 et 2023

 

 

 

 

 

 

 

 

 

VI – LA RÉPARTITION DE LA DETTE PUBLIQUE PAR CRÉANCIER

Pour financer la dette publique, l’État émet des titres de créances négociables sur les marchés financiers sur une durée plus ou moins longue. Plus précisément, deux types de titres sont émis par l’État : les Bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) et les Obligations Assimilables du Trésor (OAT). Les OAT constituent la forme privilégiée du financement à long terme de l’État (échéances pouvant dépasser dix ans). Créés en 1985, les Bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN) ne sont plus proposés et ne circulent plus sur le marché depuis 2017 [6].

La répartition de la dette des APU par créanciers est toutefois mal connue, notamment parce que les détenteurs des obligations émises par l’État, qui en forment presque les trois quarts, sont eux-mêmes mal connus. Si l’agence France Trésor  (AFT), qui en assure la gestion, connait les acheteurs de ces titres à l’émission, c’est-à-dire sur le « marché primaire », elle ne sait pas toujours à qui ceux-ci les revendent sur le « marché secondaire ». L’article L. 228-2 du code de commerce dispose que seuls les émetteurs d’actions, de bons de souscription d’actions ou d’instruments de taux donnant immédiatement ou à terme accès au capital ont accès à ces informations. Dès lors, même (l’AFT ne peut pas identifier précisément les détenteurs des obligations assimilables du Trésor (OAT), des bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN) et des bons du trésor à taux fixe (BTF).

 

1/ Qui sont les créanciers de la France ?

En recoupant plusieurs sources d’information, l’AFT établit la répartition figurant sur le graphique suivant qui concerne la dette négociable de l’État en valeur de marché.  Selon les chiffres publiés par l’AFT, parmi les détenteurs de la dette publique, on trouve 48 % de non-résidents à la fin 2022 (même pourcentage que dans le chapitre précédent), tous titres de créances négociables confondus émis par l’État. Une proportion en hausse sensible depuis la fin du XX^e siècle, mais en baisse par rapport à 2010 (graphique suivant) : 70% était alors  détenu par des  non-résidents dont plus de la moitié hors de la zone euro. Ce taux de détention par les non-résidents avait beaucoup augmenté entre 2000 et 2010 : il était passé de 35% à près du double en 2010.  Ce reflux tient pour une grande part aux achats d’obligations du trésor par la Banque de France pour le compte de la BCE.

Pour l’essentiel il s’agit d’investisseurs institutionnels (fonds de pensions et fonds d’assurance notamment), mais aussi de fonds d’investissements souverains, de banques, voire de fonds spéculatifs.

Le rapport annuel d’activité de la Banque de France montre qu’elle détenait environ 740 Md€ de titres publics français à la fin de 2021  dans le cadre des « public sector purchase programme » et « pandemic emergency purchase programme », soit près de 26 % de la dette au sens du traité de Maastricht, mais ces titres ne sont pas comptabilisés comme la dette maastrichtienne et peuvent être émis par des organisations internationales. Leur part de la dette publique française au sens du traité de Maastricht est plus faible.

Sur ces 48 % des détenteurs non-résidents (50% en 2023), il est difficile de savoir plus précisément qui détient la dette de l’État car, si les souscripteurs à l’émission sont connus, les acheteurs sur le marché secondaire ne sont pas facilement identifiables. En outre, les publications des principaux détenteurs de dettes publiques et les statistiques nationales des autres pays ne distinguent généralement pas le montant de la dette publique française qu’ils détiennent. Des informations parcellaires laissent néanmoins penser que les non-résidents créanciers des administrations publiques françaises sont pour moitié européens et pour moitié non européens.

Pourtant la nationalité des détenteurs de la dette publique est importante. Certains pays, comme par exemple le Japon, détiennent l’essentiel de leur dette publique : environ 90 % des obligations émises ont été achetées par des personnes ou des organismes japonais. Cela signifie que, malgré un endettement s’élevant à 264 % de son PIB, le Japon dispose en la matière d’une visibilité largement supérieure à celle que la France peut mesurer avec une dette publique qui atteint environ plus de 111 % de son PIB.

Il reste que les États se financent depuis la crise de 2008 de moins en moins avec l’apport d’épargne étrangère. Par exemple, la part des détenteurs non résidents de la dette publique est passée en France d’un plus haut de 71 % en 2010 à 48 % à la fin 2021 (graphique suivant). Et pour le plus grand marché de dette publique au monde, celui des États-Unis, 23% de la dette négociable des Etats-Unis était détenue par des investisseurs non-résidents selon le FMI. Et cette part diminue continuellement depuis 2010, où elle se situait à 33%.

 

Détention par les non-résidents de la Dette Négociable de l’État français en %

Source :Banque de France

L’État français emprunte environ un tiers de sa dette auprès des banques et des sociétés financières nationales Les compagnies d’assurance, principalement d’assurance-vie, en détiennent environ 16 % et les établissements de crédit 6 %. La Banque de France est le plus important des « autres détenteurs français ». Les particuliers sont donc indirectement détenteurs d’une partie significative de la dette publique française.

La détention des titre de la dette négociables de l’État en % du total à la fin de 2021

Source : Agence France trésor; FIPECO

 

 

 

 

2/ La composition de la dette publique dans les différents pays

Selon le FMI, si la part des non-résidents dans la dette publique Française (toutes administrations publiques confondues) était de 43 % en France fin 2022 (47% selon la source Eurostat), elle était seulement de 26 % dans les pays du G7 ou du G20. Pour l’ensemble des principaux pays de la zone euro, le pourcentage de la dette publique détenue par des étrangers a atteint 39 % fin 2022. On peut ajouter que 25 % de la dette américaine est détenue par des étrangers, 24 % de la dette du Royaume-Uni et 13 % de celle du Japon. Elle n’était plus élevée que dans des pays plus petits, l’Allemagne ayant le ratio le plus proche de celui de la France (41% selon Eurostat). Mais ce ratio a nettement diminué en Allemagne depuis plusieurs années.

Depuis 2015, la détention de la dette publique française par la Banque de France (+21 %) a fait presque autant diminuer la part détenue par les autres résidents (-8 %) que la part détenue par les étrangers (-12 %). On note par ailleurs, avant même l’action de la Banque de France, un recul lent, mais régulier de la part de la dette française détenue par les résidents (passée de 45 % en 2004 à 30 % en 2022). La détention par la Banque de France n’explique que la moitié de la chute de cette part (voir ci-dessous).

Nous sommes plus proches de la situation allemande qu’italienne (la part de dette détenue par les étrangers demeure supérieure à celle détenue par les nationaux hors Banque centrale). La question des années à venir est la façon dont, avec le recul de la part détenue par les Banques centrales, vont évoluer les parts de dette détenues par les étrangers et nationaux (hors banques centrales).

Part de la dette publique détenue par des non résidents fin 2022 (en % (en % de la dette publique totale))

 

 

 

En ce qui concerne la nationalité des détenteurs de la dette souveraine, peu d’informations sont disponibles. La législation française empêche les banques spécialistes en Valeur du Trésor de rendre publiques les informations sur les nationalités des détenteurs à l’émission.

Seule une enquête (Coordinated Portfolio Investment Survey) réalisée chaque année par le FMI donne une indication de l’emplacement des créanciers non-résidents de la France.

Bien que cette étude soit très sérieuse (relayée par la Banque de France et l’AFT en 2018), elle est confrontée à des problèmes d’accessibilité de l’information. Ainsi, le FMI classe dans la catégorie « réserves » les titres détenus comme avoirs de réserve et avoirs des organisations internationales. Cette catégorie représente pour la majorité des pays une part très importante de la détention de la dette, ce qui impact grandement les résultats de l’enquête. Ces données ne sont pas suffisantes et il faudrait avoir accès à une information beaucoup plus précise.

Les « réserves » représentent 16% de la dette détenue par les étrangers. Mais il est impossible pour nous d’en savoir plus sur la composition de la nationalité de ces institutions. Cela laisse donc une marge d’erreur importante dans le détail publié ci-dessus, ainsi que dans les autres graphiques utilisant les données de l’étude CPIS du FMI.

De plus, un pays peut détenir des titres de dette par l’intermédiaire d’un autre et ne pas être comptabilisé comme tel dans l’étude CPIS du FMI. Par exemple, la Chine qui affiche une part de détention directe de dettes souveraines toujours très faible dans l’enquête, pourrait par exemple détenir davantage de titres de dette française par l’intermédiaire d’investissements au Royaume-Uni. Et donc ces investissements en France seraient comptabilisés comme venant du Royaume-Uni alors qu’ils viennent en réalité d’investisseurs chinois. C’est d’ailleurs pour cette raison que les Îles Caïmans ou les Bahamas apparaissent comme des grandes détenteurs de dette souveraine : leur nature fiscale fait que de nombreux détenteurs investissent à travers ces pays.

Répartition approximative de la dette publique rançaise par pays en 2023 en %

 

Évolution de la part des 10 plus grands détenteurs étrangers en pourcentage de la dette publique détenue par les non-résidents

Source : CPIS – FMI https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/comparaison-de-la-detention-des-dettes-souveraines-par-des-etrangers

 

Les non-résidents sont attirés pour la dette française (il y en a beaucoup et elle n’est pas jugée trop risquée mais jusqu’à quand ?). C’est ce qui peut expliquer la part relativement élevée de la dette publique détenue par des étrangers. Si cette part a baissé, comme partout dans le monde, elle reste à un niveau relativement élevé. Les non-résidents détiennent environ 1 400 milliards € de dette publique française, que ceux-ci soient des entités officielles (Fonds souverains, BCE…) qui en détiennent 580 milliards €, des banques étrangères (135 milliards €) ou d’autres étrangers (680 milliards €).

Un fort taux de détention de la dette publique par les non-résidents peut constituer un élément de risque dans les périodes de tensions sur les marchés des emprunts publics, car les non-résidents pourraient être plus enclins que les résidents à des revirements soudains et extrêmes provoqués par des informations partielles, voire erronées. Dans de telles périodes de tension, le biais domestique s’accroît, comme on l’a vu dans les années 2011-2013 dans la zone euro où les investisseurs des pays du cœur de la zone se sont retirés des pays de la périphérie.

En tout état de cause, qu’un taux élevé de détention de la dette publique par les non-résidents soit réellement ou non un facteur de risque, il est parfois perçu ainsi, y compris dans les publications d’institutions comme l’OCDE, le FMI et la Banque centrale européenne, ce qui constitue en soi un élément de fragilité.

Les marges de manœuvre de l’État dépendent en partie du type de créanciers détenant sa dette : les non-résidents sont des investisseurs moins captifs que les résidents. Ils échappent à ce titre aux contraintes que peuvent faire peser les États sur eux. Ceux-ci disposent de fait d’un pouvoir de coercition sur les créanciers domestiques – à travers la fiscalité et la régulation financière par exemple – qui ne s’applique évidemment pas aux non-résidents. Ceux-ci sont d’ailleurs les premiers à vendre leurs titres en période de crise et constituent ainsi une source de financement plus instable. La composition actuelle de la dette publique rend ainsi difficilement envisageable les scenarii de répression financière qui ont engendré une réduction de l’endettement au sortir de la Seconde Guerre mondiale. Toutefois, la détention de la dette publique par les institutions domestiques n’est pas non plus sans risque, elle renforce la possibilité d’un cercle vicieux entre risque souverain et risque bancaire.

La composition de la dette publique a également un impact sur la dynamique de la dette. La libéralisation des flux de capitaux et la demande croissante de titres de dette publique par des agents non résidents a pu contribuer à la baisse des taux d’intérêt de ces mêmes titres : cela a encouragé le gonflement des dettes publiques et le creusement des déséquilibres courants. Dans le contexte d’une intégration européenne croissante, les pays périphériques de la zone euro ont pu s’endetter dans des conditions plus avantageuses qu’avant l’introduction de la monnaie unique.

 

 

3/ Le financement de la France

La position extérieure nette d’un pays mesure la différence entre les actifs détenus sur l’étranger et ceux détenus par le reste du monde sur le pays considéré et pour tous les secteurs insitutionnels pas seulement pour les APU. Une position nette positive indique que le pays est un créancier de l’économie mondiale. À  l’inverse, dans le cas où la position extérieure nette est négative, cela signifie que le pays vit grâce à l’épargne des autres. En partant de ce critère, à la fin 2023, le premier créancier du monde est le Japon avec plus de 3 300 milliards de dollars de créances nettes. Il est suivi de près par l’Allemagne et la Chine.

Avec près de 20 000 milliards de dollars de solde négatif, les États-Unis enchaînent les déficits extérieurs croissants depuis les années 1980 qu’il finance sans problème avec le travail et l’épargne des autres. Viennent ensuite, à un niveau vingt fois moindre, le Royaume-Uni et un ensemble de pays européens dont la France.

Position extérieure nette (créances – dettes), en milliards de dollars des 10 premiers pays rentiers, en 2023

Position extérieure nette (créances – dettes), en milliards de dollars des 10 premiers pays débiteurs, en 2023

Source FMI, https://www.alternatives-economiques.fr/pays-vit-de-rentes-lequel-rachete-monde/00112899?utm_source=emailing&utm_medium=email&utm_content=29112024&utm_campaign=hebdo_abo

Se contenter d’examiner la position extérieure nette d’un pays ne suffit pas pour comprendre ce qui se joue dans la finance mondiale. Il faut regarder de près les niveaux de créances et de dettes vis-à-vis de l’étranger pour que se dessine une image plus précise. Par exemple, Si les Etats-Unis vivent sur l’épargne étrangère, ils sont aussi les premiers propriétaires de créances sur le reste du monde

Actifs détenus sur le reste du monde, en milliards de dollars, en 2023

Source FMI, https://www.alternatives-economiques.fr/pays-vit-de-rentes-lequel-rachete-monde/00112899?utm_source=emailing&utm_medium=email&utm_content=29112024&utm_campaign=hebdo_abo

 

Comment s’en sort la France dans ces vastes mouvements d’échanges financiers ? Elle a eu de plus en plus recours à l’épargne étrangère au cours des vingt-cinq dernières années. Ses créances sur le reste du monde ont continué à augmenter, mais celles du reste du monde sur la France aussi et bien plus rapidement.

L’appel aux capitaux internationaux est principalement le fait de deux acteurs économiques. C’est d’abord le cas de l’Etat, pour les besoins de financements de sa dette : la part des non-résidents dans nos créanciers ne monte que depuis 2022 (voir ci-dessus) mais le volume important de la dette joue. Viennent ensuite les banques qui, depuis 2016, utilisent de plus en plus massivement l’épargne étrangère pour se financer. A la fin du premier trimestre 2024, les non-résidents finançaient 70 % de leurs émissions d’obligations contre 58 % début 2016.

Position extérieure nette de la France, en % du PIB

Source : Banque de France, https://www.alternatives-economiques.fr/pays-vit-de-rentes-lequel-rachete-monde/00112899?utm_source=emailing&utm_medium=email&utm_content=29112024&utm_campaign=hebdo_abo

 

 

 

 

 

 

 

 

VII – L’ASSOUPLISSEMENT MONÉTAIRE (« QUANTITATIVE EASING »)

À partir de 2009, les banques centrales ont lancé des programmes d’achats d’actifs, afin de renforcer le caractère expansionniste de la politique monétaire dans un contexte où leur taux directeur atteignait un niveau proche de 0 %. L’objectif annoncé était principalement d’assouplir les conditions de financement en pesant sur les taux d’intérêt de marché de long terme. Il en a résulté une forte augmentation de la taille de leur bilan. Celui-ci représente plus de 53 points de PIB dans la zone euro et 35 points aux États-Unis, le record étant détenu par celui de la Banque du Japon qui s’élève à 133 points de PIB (graphique suivant).

Avec la crise de la Covid, la question de la soutenabilité de la dette est revenue fortement dans le débat [8]. Les dettes publiques ont franchi un palier à la hausse et les divergences entre pays de la zone euro se sont accentuées. Leur capacité à faire face à leurs engagements sans en accroître le coût, en préservant leur potentiel de croissance, ne semble pas menacée à court terme. Mais les sources de risque sur la soutenabilité varient d’un pays à l’autre. En Italie, elles tiennent principalement à l’empreinte du passé en termes de montant annuel de dettes à rouler. La croissance potentielle y est très faible, ce qui est aussi un point de vigilance pour le Portugal. Le déficit public est le point faible de l’Espagne et de la Grèce.

Taille du bilan des Banques centrales en % du PIB

Source : https://www.ofce.sciences-po.fr/blog/dettes-publiques-les-banques-centrales-a-la-rescousse/

 

 

 

 

1/ Monétisation des dettes publiques : une mutation dans le mécanisme de création monétaire

a) De la La politique monétaire conventionnelle…..

Traditionnellement, les banques centrales créent de la monnaie centrale à la demande du secteur bancaire en la lui prêtant à court terme à un taux d’intérêt qu’elles fixent dans le cadre de leur politique monétaire. Ce taux d’intérêt directeur – ou prix de l’argent – constitue leur principal instrument de politique monétaire et leur bénéfice. Cela reste le cas lorsqu’elles endossent le rôle de prêteur en dernier ressort dans les situations de turbulences financières.

La BCE a défini la stabilité des prix comme une inflation, mesurée par un « indice des prix à la consommation harmonisé », comprise entre 0 et 2 %, qui a d’abord été plutôt proche de zéro et qui est désormais proche de 2 %.

Pour atteindre cet objectif, elle s’est d’abord donné un objectif intermédiaire de croissance annuelle de la masse monétaire. Celle-ci pose toutefois en pratique des problèmes de définition et de frontière avec des actifs financiers facilement substituables à la monnaie. Il est apparu que la croissance de la masse monétaire, telle que définie par la BCE, était assez erratique, difficilement contrôlable et peu corrélée à court terme à l’inflation.

En conséquence, la BCE s’est ensuite attachée, comme les autres banques centrales, à orienter les taux d’intérêt nominaux vers des niveaux compatibles avec son objectif de stabilisation des prix compte-tenu de la situation économique. Ces taux, comme ceux visés par les autres banques centrales, dépendaient souvent de ses objectifs de taux d’intérêt réel et d’inflation et des écarts entre l’inflation prévue et l’inflation visée, d’une part, et entre la production effective et la «production potentielle», d’autre part comme le modélise la formule dite « règle de Taylor ». Le PIB potentiel est défini comme le volume de production pouvant être réalisé sans entraîner de tensions sur les prix, compte-tenu des facteurs de production (travail et capital) disponibles.

 

 

b) …. aux politiques monétaires non conventionnelles

La crise de 2008-2009 a remis en cause certains des fondements analytiques des politiques monétaires conventionnelles. La faillite de la banque Lehman Brothers en 2008 a entraîné une paralysie du marché des prêts interbancaires et mis en évidence les problèmes de liquidité mais aussi de solvabilité de nombreux établissements financiers. Il en est résulté dans tous les pays de l’OCDE une diminution des crédits à l’économie, une récession et une montée de l’endettement public qui ont fragilisé encore plus le système bancaire. D’abord pour arrêter ce cercle vicieux, puis pour relancer l’activité économique et éviter que des faillites de très grandes banques ne provoquent des « crises systémiques », les banques centrales ont fortement réduit les taux d’intérêt à court terme, devenus pendant longtemps négatifs, et mis en œuvre des politiques non conventionnelles consistant d’abord à admettre des actifs de moins bonne qualité en garantie et à allonger la durée de leurs prêts, jusqu’à trois ou quatre ans, pour réduire plus sûrement les taux à long terme.

Les règles prudentielles qui visent à prévenir les faillites bancaires ont ensuite été renforcées dans tous les pays, mais les banques centrales ont maintenu ces mesures non conventionnelles de politique monétaire pour parer un autre danger, celui d’une « déflation », c’est-à-dire d’une inflation durablement négative et donc éloignée de leur objectif.

Les « mesures non conventionnelles » des dernières années dérogent à cette tradition et vont au-delà du prêt en dernier ressort. Elles sont de deux types : le rachat de gros volumes de titres financiers, et  l’octroi au secteur bancaire de prêts à long terme et à taux bas, voire négatifs. Les mesures de politique monétaire non conventionnelles sont utilisées par les Banques centrales, lorsque les taux d’intérêt directeurs qu’elles fixent sont déjà bas. Sans possibilité de les baisser davantage, elles ont recours à d’autres outils, comme les achats de titres, pour relancer l’activité et l’inflation.

Les règles relatives à la politique monétaire européenne et au fonctionnement du « système européen de banques centrales » (SEBC), dont la BCE est la tête de réseau (Eurosystème), sont fixées par les articles 127 et suivants du traité sur le fonctionnement de l’UE. Cet article interdit aux banques centrales, européenne et nationales, d’accorder tout type de crédits aux organismes publics des Etats membres de l’Union et d’acquérir « directement » auprès d’eux des « instruments de leur dette ».

Or à l’exception de la BCE dans un premier temps, les banques centrales ne se sont pas contentées de prêter aux banques sur une plus longue durée avec de moins bonnes garanties ; elles ont également acheté des titres émis par des entreprises privées ou par les États en principe pour rééquilibrer leurs portefeuilles de titres. La BCE n’a pas tout de suite suivi les autres banques centrales, parce que le traité 127 lui interdit l’acquisition directe d’instruments de dette des États de la zone euro. La crise des dettes publiques de plusieurs pays membres, qui a frappé la zone euro en 2010-2012 et fortement fragilisé le secteur bancaire, l’a cependant conduite à intervenir dès 2010 pour acheter des obligations d’État sur leur « marché secondaire » alors que ces achats sur le marché secondaire sont économiquement équivalents à des achats sur le marché primaire (les obligations sont émises et souscrites sur un « marché primaire » puis échangées sur un marché secondaire).

Les titres publics pouvant être achetés par la BCE dans ce cadre étaient toutefois en quantité limitée car les craintes des marchés financiers relatives à la soutenabilité des dettes de certains pays n’ont pas diminué. Aussi la BCE a-t-elle lancé en août 2012 un nouveau programme d’achat de titres publics sur le marché secondaire,  cette fois pour des quantités illimitées, qui a concrétisé le « whatever it takes » de Mario Draghi.

Ainsi depuis que les banques centrales recourent à ces mesures d’achats d’actifs, ce n’est plus seulement en répondant aux demandes de liquidités des banques commerciales qu’elles créent de la monnaie (centrale), mais de plus en plus en achetant, sur les marchés financiers, des titres, que les banques ou d’autres institutions financières veulent revendre. Avec ce mode acquisitif de création monétaire (la monnaie est créée en contrepartie d’une acquisition de titre et non en contrepartie d’un crédit octroyé par une banque commercial), l’instrument de la politique monétaire devient le volume de monnaie centrale plutôt que son prix.

Contrairement au taux d’intérêt (du prêt de monnaie centrale) qui peut varier à la hausse comme à la baisse, cet instrument quantitatif (l’achat de titres) est largement asymétrique. La banque centrale peut aisément augmenter le volume de monnaie qu’elle crée en déclenchant l’achat de titres, mais plus difficilement le diminuer en les revendant. Parfois, elle est amenée à conserver les titres jusqu’à leur terme. Ce serait donc un instrument structurel, la monnaie qui en est issue est plus persistante qu’avec l’instrument du taux d’intérêt associé à des prêts de monnaie centrale à courte échéance qui en font un instrument conjoncturel.

 

 

 

 

2/ L’assouplissement quantitatif (« quantitative easing »)

Ainsi est né l’assouplissement quantitatif ou « quantitative easing«  (QE). Il est défini comme un outil de politique monétaire non conventionnelle. Utilisé pour lutter contre le risque de déflation et de récession, il consiste, pour une banque centrale, à intervenir de façon massive, généralisée et prolongée sur les marchés financiers en achetant des actifs (notamment des titres de dette publique) aux banques commerciales et à d’autres acteurs. Ces achats massifs entrainent une baisse des taux d’intérêt. Afin d’injecter de l’argent dans l’économie et de stimuler la croissance, cela permet aux ménages, aux entreprises et aux États de continuer à se financer à de bonnes conditions, favorisant la croissance économique et la remontée du taux d’inflation à un niveau compatible avec la stabilité des prix.

Une dette publique est monétisée quand elle est achetée par la Banque Centrale, qui paye en créant de la monnaie. Cette opération ne change ni l’épargne, ni la richesse. Elle remplace seulement, dans la richesse des agents économiques privés (ménages, entreprises, intermédiaires financiers), la dette publique par la monnaie. Cette politique est donc efficace seulement si la détention de monnaie conduit à des comportements différents de ceux qui résultent de la détention d’obligations. Détenir davantage de monnaie peut pousser les ménages à consommer davantage, pousser les banques à distribuer davantage de crédit. C’est la condition de l’efficacité des politiques de « quantitative Easing » des Banques Centrales.

La monétisation des dettes publiques permet d’éviter l’éviction de la dépense privée. Selon la Théorie Monétaire Moderne, l’État ramène l’économie au plein emploi en mettant en place le déficit public qui est nécessaire, quel que soit sa taille, et la Banque Centrale monétise les dettes publiques correspondantes pour éviter la hausse des taux d’intérêt à long terme qui réduirait l’investissement des entreprises et la dépense des ménages. Il est clair que les pays de l’OCDE, dans la crise du coronavirus, ont adopté la Théorie Monétaire Moderne : déficit public massif, achat par la Banque Centrale contre création monétaire des obligations des États émises.

C’est ainsi que la BCE a racheté massivement des titres de dettes privées et publiques aux investisseurs qui veulent les vendre. Sur l’ensemble de l’année 2020, la BCE a acquis pour près de 1000 milliards d’euros de titres émis par les gouvernements des pays de la zone euro en 2020 (voir ci-dessous). Dans ces conditions, les banques centrales détiennent une fraction de plus en plus élevée du stock de dette organisant une coordination de facto des politiques monétaire et budgétaire. Les gouvernements ont financé en 2020 le chômage partiel des salariés qui ne pouvaient plus travailler : ils  ont émis des obligations qui ont été achetées immédiatement par la Banque Centrale du pays (pour le compte de la BCE) contre création monétaire.

Formellement, les rachats de titres de dette publique par la BCE ne financent pas directement les États de la zone euro mais facilitent leur financement, car ils rassurent les investisseurs. Les États dans ce contexte n’ont pas de mal à se financer, d’autant que les taux d’intérêt étaient très bas jusqu’en 2021. Cela venait au bon moment en 2020, car les besoins de dépenses ont été énormes.

Les montants détenus par les banques centrales apparaissent dans les trois graphiques suivants. Le fait nouveau depuis 2015 est la détention d’une part importante de la dette publique par les banques centrales nationales dans le cadre du programme d’assouplissement quantitatif de la BCE. La Banque de France détient 25% de la dette publique en 2023. En Allemagne le ratio est de 30% contre 1% en 2015. Avec la mise en œuvre d’une politique monétaire non conventionnelle par la BCE, la Banque de France a acquis une part importante de la dette négociable sur le marché secondaire depuis 2015. À la fin du second trimestre 2023, l’encours de titres de dette publique détenue par la Banque de France atteignait 719 milliards €.

Détention de la dette publique française en pourcentage de la dette publique totale

Détention de la dette publique allemande en pourcentage de la dette publique totale

Encours de la dette publique détenue par la Banque de France en milliards d’euros

Source : https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/analyse-des-47-de-la-dette-publique-francaise-detenue-par-des-etrangers#:~:text=La%20dette%20publique%20d%C3%A9tenue%20par%20la%20Banque%20de%20France&text=%C3%80%20la%20fin%20du%20second,France%20atteignait%20719%20milliards%20%E2%82%AC

Stock de dettes publiques détenus par les banques centrales en % de la dette publique

Source : https://www.ofce.sciences-po.fr/blog/dettes-publiques-les-banques-centrales-a-la-rescousse/

 

 

 

 

 

 

 

 

 

VIII – LE QUOI QU’IL EN COÛTE EN 2020

1/ La dette publique et la politique de la BCE face à la pandémie de Covid-19

Le programme d’achats de titres d’urgence (PEPP pour pandemic emergency purchase programme) a été lancé par la Banque centrale européenne (BCE) en mars 2020 pour lutter contre les conséquences de la pandémie de Covid-19. Il s’agit encore d’une mesure de politique monétaire dite « non conventionnelle ».

Plus précisément, l’Eurosystème, c’est-à-dire la BCE et les Banques centrales nationales (BCN) des pays membres de la zone euro, dispose d’une enveloppe globale de 1 850 milliards d’euros à la fin 2020 pour acheter des titres, comme des obligations, directement sur les marchés financiers avec une clé de répartition entre les états qui dépend de leur contribution au capital de la BCE mais qui peut être appliquée avec une certaine flexibilité de sorte de limiter les primes de risque sur les obligations des états les plus fragiles (schéma suivant). Ces titres, achetés sur le marché secondaire, ont préalablement été émis par des entreprises ou des États. Les achats nets de titres ont pris fin en mars 2022. La BCE a toujours la possibilité de réinvestir les sommes collectées lors du remboursement des obligations arrivant à échéance. Les traités européens interdisent à la BCE d’acheter des titres de dette publique directement auprès des États. En revanche, il est possible pour la BCE d’acheter des obligations souveraines sur le marché secondaire.

Selon une étude de l’OFCE, les banques centrales de la zone euro ont acheté 58 % des emprunts publics émis en 2020 (73 % pour la France) et ce qui les a amené à détenir 25 % du stock de dettes publiques à la fin de l’année (23 % pour la France) (voir ci-dessus).

Mise en oeuvre du PEFP

Source : https://www.lafinancepourtous.com/decryptages/crises-economiques/crise-economique-covid-19/la-dette-publique-et-la-politique-de-la-bce-face-a-la-pandemie-de-covid-19/

 

Le PEPP vise donc à injecter des liquidités au sein des systèmes bancaires et financiers de la zone euro. Pour cela, la BCE achète les titres grâce à de la création monétaire – il s’agit ici de la création de « monnaie banque centrale » – et crédite les comptes courants que les établissements de crédit détiennent auprès d’elle (schéma suivant).

Fonctionnement du PEFP

Source : https://www.lafinancepourtous.com/decryptages/crises-economiques/crise-economique-covid-19/la-dette-publique-et-la-politique-de-la-bce-face-a-la-pandemie-de-covid-19/

Les titres ainsi acquis apparaissent donc à l’actif du bilan consolidé de l’Eurosystème. En contrepartie, les engagements de la BCE envers les établissements de crédit, figurant au passif de ce bilan, augmentent. Depuis la mise en place en mars 2020 du PEPP, le montant de titres financiers détenus par l’Eurosystème dans son ensemble a augmenté de 35 %. Ils représentaient début 2021 environ 3 900 milliards d’euros. Dans le même temps, les comptes courants des établissements de crédit passaient de 1 884 à 3 489 milliards d’euros, soit une augmentation de 85 % (schéma suivant).

Évolution de l’Eurosystème

Source : https://www.lafinancepourtous.com/decryptages/crises-economiques/crise-economique-covid-19/la-dette-publique-et-la-politique-de-la-bce-face-a-la-pandemie-de-covid-19/

 

En dépit de la quantité considérable de monnaie mise en circulation par les banques centrales, qui s’est traduit par le gonflement de la taille de leurs bilans, l’inflation est restée proche de zéro et les risques de déflation n’étaient pas nuls jusqu’à 2021. La monnaie ainsi créée était pour l’essentiel conservée par les banques sur leurs comptes courants auprès des banques centrales, en partie parce que les nouvelles règles prudentielles les y incitent.

Mais pour F. Ecalle du site FIPECO, la croissance de la masse monétaire et la faiblesse des taux d’intérêt peut se traduire par une hausse, parfois de nature spéculative, du prix des actifs tels que les actions, les devises, les biens immobiliers, les matières premières, voire les obligations publiques. La faiblesse des taux d’intérêt incite en effet les investisseurs à choisir des placements présentant des rendements plus élevés sans toujours en mesurer les risques. Or l’explosion de ces « bulles spéculatives » peut entraîner des crises très dommageables à l’économie réelle comme sur les prix de l’immobilier aux États-Unis lors la crise de 2008-2009 , qui se sont formées sous l’effet de la politique monétaire expansionniste de la réserve fédérale américaine au cours des années précédentes. La hausse du prix des actifs a en outre pour effet de renforcer la concentration du patrimoine et d’accroître les inégalités.

Le financement, direct ou indirect, des administrations publiques par les banques centrales à des taux négatifs peut en outre inciter les gouvernements à toujours repousser les efforts nécessaires pour stabiliser la dette publique et en assurer la soutenabilité. Il reste en effet à savoir comment rembourser ces nouvelles dettes? En augmentant les impôts ? En pariant sur la croissance, et donc sur les futurs excédents budgétaires ? En faisant «rouler la dette», c’est-à-dire en empruntant pour rembourser ce que l’on doit déjà ? Ou, tout simplement, en en annulant une partie  (voir ci-dessous) ?

D’ailleurs le retour de l’inflation de près de 10% en 2022 dans la zone euro a amené les  banques centrales à réagir en prenant deux types de mesures : d’une part, le relèvement des taux à court terme qu’elles contrôlent (les taus d’intérêt réel restent toutefois négatifs); d’autre part, l’arrêt de leurs achats de titres (fin du « quantitative easing »). Mais La BCE a  créé un nouvel instrument  de protection de la transmission » (IPT) de la politique monétaire. Il lui permettrait en pratique d’acheter, sans limite, des titres émis par un Etat confronté à une dégradation de ses conditions de financement non justifiée par les « fondamentaux » du pays. Mais les pays du nord de l’Europe ne pouvaient pas accepter que la BCE apporte un soutien illimité à un État au seul motif que ses conditions de financement se détériorent sans que ce soit justifié par ses « fondamentaux », notion trop floue. En conséquence, ils ont obtenu que la BCE prenne en considération un ensemble de critères macroéconomiques et budgétaires.

 

 

 

 

2/ Vers la monnaie volontaire ?

« Par certains aspects, ces turbulences monétaires ressemblent à l’effervescence du XIX^e siècle pendant lequel les innovateurs de l’époque, hérauts du banking principle, réclamaient un système monétaire adapté aux besoins d’une économie en forte croissance, qu’ils voulaient libérer de la contrepartie en or de la monnaie, alors que les conservateurs, défenseurs du currency principle, s’accrochaient à la traditionnelle définition métallique de la monnaie. Finalement le banking principle a triomphé, aboutissant au mode bancaire de création monétaire et au désencastrement définitif de la monnaie vis-à-vis de sa contrepartie en or ou en argent » (voir J. Couppey-Soubeyran et P. Delandre, 2021  https://laviedesidees.fr/La-monnaie-volontaire#:~:text=%E2%80%93%20Le%20mode%20volontaire%20serait%20r%C3%A9serv%C3%A9,et%20sociale%20du%20d%C3%A9veloppement%20durable.).

« Aujourd’hui, la politique monétaire se trouverait dans une nouvelle situation où le mode bancaire de création monétaire par le crédit reste la référence officielle mais où, en réalité, c’est le mode acquisitif (de titres) qui est en action (voir ci-dessus). Avec la prépondérance du second sur le premier, n’assiste-t-on pas à un désencastrement progressif de la monnaie vis-à-vis de la dette au sens où le crédit bancaire (contrat de dette) n’est plus la source exclusive de la monnaie des banques commerciales de même que le prêt de liquidité centrale (contrat de dette) n’est plus la source exclusive ni même principale de la monnaie centrale ? »

 » Le paysage monétaire est ainsi agité. Les banques centrales ont radicalement transformé leurs modalités d’action depuis le milieu de la décennie 2010 en recourant massivement à ces pratiques d’assouplissement quantitatif dans le cadre de leurs «politiques non-conventionnelles» Des nouveautés monétaires comme les cryptomonnaies ou les monnaies locales ont fait leur apparition, tandis que certains économistes développent différentes propositions (comme la monnaie hélicoptère, les dons de monnaie centrale, …) visant à réformer le système monétaire, notamment pour faire face aux nouveaux enjeux – et nouvelles urgences! – sociaux et environnementaux ». Telle est le cas de la transition énergétique estimée à minima à 2% du PIB mais probablement plus. Certains investissements liés à cette transition ne seront toutefois pas rentables et donc ne pourront donner lieu à l’octroi de prêts aux agents privés ».

« Les  défis de l’humanité se multiplient. Réaliser la transition écologique, restaurer la biodiversité, adapter les infrastructures publiques, vaincre l’injustice sociale, garantir l’emploi et assurer un minimum vital seraient autant de priorités et de besoins auxquels l’ordre marchand ne saurait pas répondre. Pour les partisans de cette réforme monétaire, la transformation du mode d’émission de la monnaie le pourrait en revanche ».

« La monnaie émise serait libérée de toute contrepartie financière (ni remboursement à effectuer ni titre à posséder pour y avoir accès) et serait donc permanente. Ce serait un don monétaire. Le secteur bancaire et financier n’en serait plus le seul bénéficiaire direct, car cette monnaie serait directement distribuée aux ménages, aux entreprises ou aux États, et servirait à donner à la société les moyens de sa transformation écologique et sociale (création  de monnaie, dite « démocratique » ou « volontaire ») – ce que la monnaie actuellement encastrée dans la dette bancaire, et de ce fait temporaire, échouerait à faire. La gouvernance d’un tel mode d’émission serait très différente de celle des banques centrales, rompant avec leur indépendance, et installant un dialogue entre toutes les parties prenantes (banque centrale, trésor, parlementaires, ONG, scientifiques, etc.). Mais l’institut d’émission gouverné par ce dialogue ne remplacerait pas la banque centrale, il la compléterait, car son mode d’émission viendrait s’ajouter à ceux qui existent et non pas s’y substituer totalement ».

Le nouveau mode d’émission proposé n’est donc ni le fait de banques privées refinancées par une banque centrale indépendante comme c’est aujourd’hui le cas, ni étatique comme le voudraient les partisans de la théorie monétaire moderne. Mais ce nouveau mode d’émission de monnaie, sous forme de don peut-il lui aussi augmenter sans limites ? Les économistes (notamment de la Banque de France) pointent du doigt le fait que cette création de monnaie volontaire s’apparente plus à une politique budgétaire que monétaire : la Banque centrale disposant d’actifs gouvernementaux à faible rendement et de fonds propres en diminution, devrait être nécessairement  renflouée par l’État. N’est ce pas typiquement une politique budgétaire? De plus assurer le financement d’investissements environnementaux non rentables est une chose. Créer de la monnaie « gratuite » certes en petite quantité (mais que veut dire « petite quantité »?)  pour satisfaire les autres objectifs mentionnés ci-dessus est un programme beaucoup plus vaste même si les défenseurs de la théorie de la monnaie volontaire précisent que les impôts doivent continuer d’être payés ne serait-ce que pour assurer une certaine redistribution.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

IX – LA CHARGE D’INTÉRÊT DE LA DETTE PUBLIQUE EN FRANCE ET DANS L’UE

En 2021, la charge d’intérêts de la  dette publique, c’est-à-dire la dette consolidée de l’ensemble des « administrations publiques », s’est élevée à 34,5 Md€ en France hors frais bancaires (38,1 Md€ avec ces frais), soit 2,6 % des « recettes publiques » (2,9 % avec frais) ou 1,4 % du PIB (1,5 % avec frais). En 2022, la charge d’intérêts est de 53,2 Md€ soit une croissance de 39,8% par rapport à 2021.

Les économistes surveillent le spread entre la France et l’Allemagne. Un spread de taux mesure l’écart, exprimé en points de base, entre deux taux ou deux rendements. Il est, par exemple, très utilisé pour étudier l’évolution des conditions de financement de différents États, en particulier la France. Il s’agit alors de comparer le taux d’intérêt effectivement exigé d’un pays par les investisseurs à celui d’un étalon de référence. Dans le cas de la zone euro, du fait de l’importance de l’économie allemande et de la stabilité de ses finances publiques, ce sont les obligations allemandes qui jouent ce rôle de benchmark. Cette comparaison à un étalon de référence présente l’intérêt d’éclairer sur les changements en ce qui concerne les conditions de financement propres à l’économie étudiée.

Par exemple; à la date du 9 juin 2022, les taux d’intérêt exigés par les prêteurs sur les obligations à 10 ans allemandes et italiennes (ils sont les instruments les plus utilisés par les États pour se financer). étaient respectivement de 1,4 % et de 3,6 % . Prêter à l’Italie était donc considéré comme plus risqué par les investisseurs, qui exigaient donc une rémunération plus élevée. Le spread était de : 2,2 (3,6 – 1,4), soit 220 points de base. L’augmentation de la valeur de ce spread s’interprète, quant à elle, comme une dégradation plus marquée des conditions de financement de l’Italie que de celles de l’Allemagne.

Mais l’écart de rendement entre les obligations françaises et allemandes à long terme a grimpé vendredi 14 juin 2023 à 80 points de base (pb), en réaction aux incertitudes liées aux élections législatives anticipées décidées par Emmanuel Macron dimanche 9 juin. Le rendement de l’OAT française à 10 ans ressort à 3,174%, tandis que son équivalent allemand recule fortement, de plus de 12 pb, à 2,366%. En comparaison, le rendement des obligations souveraines de même échéance de la Grèce , un pays qui était l’épicentre de la crise des dettes en Europe en 2009, s’affichait à 3,64%.

 

1/ L’évolution de la charge d’intérêts et ses déterminants

a) Le « taux apparent » de la dette publique

Le « taux apparent » de la dette publique au cours d’une année N est le rapport entre la charge d’intérêts des administrations publiques (APU) constatée cette année N et le montant de la dette publique à la fin de l’année N-1. Par définition du taux apparent, la charge d’intérêt en N est donc égale au produit de celui-ci par la dette à la fin de N-1 [7]. Par définition du taux apparent, la charge d’intérêt en N est donc égale au produit de celui-ci par la dette à la fin de N-1.

Le taux apparent de l’année N dépend du taux auquel les emprunts de l’année N sont émis mais aussi, et surtout, des taux de tous les emprunts émis au cours des années antérieures et qui n’ont pas encore été totalement remboursés. En conséquence, l’impact d’une baisse (ou d’une hausse) des taux d’intérêt des nouveaux emprunts sur la charge d’intérêt de la dette publique est très progressif. Plus précisément, il est immédiat sur la charge de la dette à court terme et sur celle de la dette qui couvre le déficit de l’année en cours, mais le taux des dettes à long terme émises dans le passé, et donc le taux apparent, n’est modifié que progressivement au fur et à mesure de leur renouvellement. Or la durée de vie moyenne de la dette négociable de l’État en octobre 2022 est de 8,6 ans et certains emprunts ont des échéances à 50 ans.

 

 

b) Les différents ratios de la charge d’intérêt

Les deux graphiques suivants représentent le coût des intérêts sur la dette publique rapporté au PIB. Ce sont donc des ratios de deux flux, ce qui est bien plus cohérent.

La mesure de la dette au sens de Maastricht est croissante (60,5% du PIB en 1999; 99% en 2019 et 112,5% en 2021), alors que le coût effectif de la dette, qui est l’élément pour mesurer la charge fiscale de la dette publique est décroissant du moins jusqu’en 2020. La divergence entre les deux mesures provient de la baisse tendancielle du taux d’intérêt sur la dette publique.

Comme le montre les deux graphiques suivants, le rapport entre la charge d’intérêts des APU et le PIB a nettement décru depuis 1996, et la décision de faire entrer la France dans la zone euro, jusqu’à 2020 malgré une augmentation quasi-continue, et particulièrement forte depuis 2008, du ratio dette publique / PIB.

En effet, le taux apparent de la dette publique a enregistré une très forte baisse sur cette période, de 6,4 % en 1996 à 1,25 % en 2020 (second graphique suivant). De 2010 à 2020, la charge d’intérêt a baissé de 20 Md€ alors que la dette a augmenté de 760 Md€ de fin 2009 à fin 2019.

De 2020 à 2024, la charge d’intérêts de la dette a augmenté de 30 Md€ du fait de l’augmentation du stock de dette (715 Md€ de fin 2019 à fin 2023), de la hausse des taux de marché et de la reprise de l’inflation. Le taux apparent de la dette est remonté à 1,94 % en 2024.

Intérêts (D41) versés par les adminsitrations publiques en % du PIB

 

 

La charge d’intérêts de la dette publique en % entre 1996 et 2024

 

 

 

 

 

 

 

 

2/ Solde primaire et solde primaire stabilisant

Le graphique suivant montre la charge d’intérêts de la dette publique dans les principaux pays européens en pourcentage du PIB en 1997 et 2021. Cette charge a partout diminué (moins au Royaume-Uni) grâce à une forte réduction du taux apparent de la dette publique et, le plus souvent, malgré une forte augmentation de cette dernière.

En 2021, la charge d’intérêts de la France est légèrement inférieure à la moyenne de la zone euro ou de l’Union européenne grâce à un taux apparent plus faible, son endettement étant supérieur à la moyenne de ces pays.

Après quelques hésitations, la BCE s’est engagée dans la bataille contre l’inflation. Depuis le mois de juillet 2022, l’augmentation cumulée des taux directeurs s’élève à 250 points de base. Cette progression est la plus forte constatée depuis la création de l’euro en 1999 sur une période aussi courte. Ce processus s’est poursuivi en 2023.Les taux des obligations d’État à dix ans qui ont été négatifs de 2010 à 2021 sont remontés à plus de 2,5 % en 2022. La remontée des taux pose pour certains États, notamment ceux d’Europe du Sud, la question de la soutenabilité de leur dette publique. Celle-ci est assurée quand le taux d’intérêt réel à long terme, calculé avec le prix du PIB, est inférieur à la croissance potentielle.

L’écart entre la croissance potentielle et le taux d’intérêt réel à long terme est positif pour les Pays-Bas (3,10), la Belgique (2,55) l’Allemagne (1,92) et la France (1,16). Il est négatif pour l’Italie (-1,49), la Grèce (-0,28) et pour l’Espagne (-0,05). La poursuite de la hausse des taux par la BCE peut donc poser des problèmes pour l’Italie et la Grèce. Ces dernières doivent dégager des excédents primaires importants (solde budgétaire avant imputation des intérêts de la dette publique) pour éviter une dérive des taux.

Plus les taux progressent, plus les pays confrontés à un problème de solvabilité de leurs dette publique devront réduire leur déficit primaire voire dégager des excédents primaires. Ils sont contraints de mettre en œuvre des politiques budgétaires restrictives.

La charge d’intérêts de la dette publique dans l’UE en % du PIB

 

 

La dette publique, rapportée au PIB, augmente si le solde public, également rapporté au PIB, est inférieur à un certain niveau appelé « solde stabilisant » (voir encadré).

En outre, quand le taux d’intérêt moyen du stock de dette est supérieur au taux de croissance du PIB en valeur, la dette s’accroît indéfiniment sous le poids des charges d’intérêt si le « solde public primaire », c’est-à-dire hors charge d’intérêt, reste inférieur à un certain solde primaire appelé « solde primaire stabilisant ». La dette gonfle alors à la manière d’une boule de neige qui se transforme en avalanche, d’où l’appellation « effet de boule de neige » pour désigner ce phénomène.

Le solde primaire public désigne la situation budgétaire des APU pour une période donnée hors paiement des intérêts pour l’encours de sa dette durant cette période.  il est utilisé en particulier dans l’analyse de la dynamique économique de l’endettement public pour connaître le solde budgétaire  permettant de stabiliser ou de diminuer l’endettement.

Le solde primaire constitue un indicateur important de la situation budgétaire d’un pays et des risques d’évolution non contrôlée de l’endettement public. Il dépend de l’évolution des recettes (impôts et prélèvements) et des dépenses décidées par les pouvoirs publics. Le montant des intérêts dépend, pour sa part, des taux d’intérêt sur la dette passée et du montant de celle-ci.

Le taux d’endettement (c’est-à-dire la dette publique exprimée en pourcentage du PIB) augmente lorsque la somme du déficit primaire et des intérêts versés augmente plus vite que la croissance du PIB. Tant que le taux d’intérêt moyen sur la dette est inférieur au taux de croissance du PIB, un déficit primaire reste compatible avec le maintien du niveau d’endettement public stable. Mais si le taux d’intérêt est supérieur à la croissance, il faut un excédent primaire pour maintenir au même niveau le taux d’endettement public (encadrés suivants).

 

 

 

 

 

Lorsque le taux d’intérêt apparent de la dette est égal au taux de croissance du PIB, ce qui est le cas dans certains modèles théoriques de croissance à long terme, le solde primaire stabilisant est nul.

Si son taux d’intérêt apparent est supérieur au taux de croissance du PIB, la dette augmente indéfiniment si le solde primaire reste inférieur au solde primaire stabilisant. C’est l’effet de boule de neige de la dette : elle s’auto-alimente du fait de l’accumulation des charges d’intérêt.

Pour arrêter cette croissance auto-entretenue de l’endettement, il faut relever le solde primaire jusqu’au niveau du solde primaire stabilisant mais, plus la dette est déjà élevée, plus le solde primaire stabilisant est important.

En conséquence, lorsque l’endettement est entré dans un processus d’emballement auto-entretenu, plus les mesures nécessaires pour l’arrêter sont prises tardivement, plus elles doivent être de grande ampleur.

En 2020, la croissance nominale du PIB a été négative et le solde stabilisant était un excédent de 4,7 % du PIB alors que le solde publict a été un déficit de 9,0 % du PIB. En conséquence, la dette a fortement augmenté.

En 2021 et 2022, la valeur du PIB a fortement rebondi et le solde stabilisant était un déficit de 9,0 % puis 6,2 % du PIB alors que le solde public était un déficit de 6,5 % puis 4,7 % du PIB. En conséquence, la dette a diminué sur ces deux années.

Le solde des administrations publiques et le solde stabilisant la dette en % du PIB

 

 

 

 

3/ La remontée des taux d’intérêt en 2022-2023

Jusqu’à l’automne 2021, certains économistes pensaient qu’un montant élevé de la dette n’est pas trop perturbant tant que les taux d’intérêts sont bas, voire négatifs. Une hausse de 30 points du ratio de dette sur PIB, par exemple de 65 % à 95 % comme pour la France lors de la crise des subprime de 2007 à 2015, auraient dû conduire à une hausse des taux d’intérêt réels de 1 point (qui est 30*0,033 %). Cependant  les taux d’intérêt réels ont baissé de 2,8 % à 0,8 % pendant cette période. Cette baisse des taux d’intérêt réels indique que la hausse de l’épargne privée mondiale a plus que compensé la hausse des dettes publiques, malgré leur hausse spectaculaire. Ainsi, il y a eu une tendance mondiale à la hausse du taux d’épargne et à une baisse du taux d’intérêt depuis 2000.

On montre que l’accroissement du déficit public se fait soit par un accroissement de l’épargne privée du pays (des ménages et des entreprises), soit par une chute de l’investissement privé, soit par l’endettement du pays auprès du reste du monde et une dégradation de la balance courante. Ce dernier effet est connu sous le nom de « théorie » des déficits jumeaux : un déficit public primaire conduirait à un déficit de la balance courante, c’est-à-dire un endettement international du pays (voir page  échanges extérieurs). Cet aspect n’est d’ailleurs pas le seul : le déficit public entraîne souvent une hausse de la consommation donc des importations. En outre, la relation peut être dans l’autre sens : un excédent commercial comme en Allemagne permet de financer les dépenses publiques.

La baisse des taux d’intérêt jusqu’en 2021 indique que c’est la hausse de l’épargne mondiale qui a plus que compensé l’accroissement de l’endettement public. De nombreux pays ont un accroissement de l’épargne nette supérieur à l’investissement sur la période 2008-2017. En d’autres termes, la hausse de l’épargne domestique est un phénomène mondial. Elle provient des phénomènes structurels comme le vieillissement des populations, l’augmentation des inégalités dans certains pays, l’émergence de classes moyennes à taux d’épargne plus élevé, l’incertitude macroéconomique, entre autres.

La crise de la Covid-19 a conduit à une croissance de l’épargne des ménages (voir page Reprise économique fragile). Le revenu des ménages a été relativement stabilisé en France par une hausse importante de l’endettement public et des mécanismes comme le chômage partiel, le fonds d’indemnisation des indépendants, entre autres. L’épargne des ménages s’est accrue de quelques 90 milliards et l’investissement global a décru de 7,5 % en 2020. En 2021, la première n’a baissé que de 31 Mds tandis que le second augmentait de 14%.

Cette baisse tendancielle des taux d’intérêt et leur très faible niveau jusqu’en 2021 ne garantissaient pas pour autant qu’un mouvement de défiance envers certains titres souverains ou un phénomène de panique ou surtout un retour de l’inflation en 2022 ne conduisent à une augmentation soudaine des taux, et à un retour d’une crise des dettes souveraines comme cela s’est produit en 2009-2012 [9].

Les taux d’intérêt ont commencé à remonter en 2022.

• La BCE a remonté ses taux directeurs de 0,5 point en juillet 2022, pour la première fois depuis 2011 puis de 0,75 point le 9 septembre, hausse la plus importante depuis la création de la BCE.
• Le gouvernement a publié fin juillet 2022 son programme de stabilité et a lui-même fourni sa trajectoire de dette publique, d’inflation, d’évolution des taux et des charges d’intérêts.
• La chute de l’euro face au dollar (désormais sous le seuil de 1 euro pour 1 dollar), le maintien du pétrole à un niveau relativement élevé, l’inflation en zone euro (9,1% en août 2022) et la flambée du prix du gaz ont conduit à un taux  de la BCE,  de 3 % à compter du 8 février 2023. Il était précédemment de 2,5 % depuis le 21 décembre 2022.
• Le Conseil des gouverneurs a décidé d’augmenter les trois taux d’intérêt directeurs de la BCE de 25 points de base à compter du 20 septembre 2023.. Dès lors, les taux d’intérêt des opérations principales de refinancement, de la facilité de prêt marginal et de la facilité de dépôt seront relevés à respectivement 4,50 %, 4,75 % et 4,00 %. L’inflation continuait de se ralentir en 2023, mais devait toujours rester trop forte pendant une trop longue période. Cette hausse des taux reflète l’évaluation par le Conseil des gouverneurs des perspectives d’inflation, compte tenu des données économiques et financières, de la dynamique de l’inflation sous-jacente et de la force de la transmission de la politique monétaire. Les projections macroéconomiques de septembre 2023 établies par les services de la BCE pour la zone euro tablent sur une inflation moyenne de 5,6 % en 2023, 3,2 % en 2024 et 2,1 % en 2025.

 

 

 

4/ Quelle politique face à l’explosion de la dette publique ?

a) Peut on laisser la dette augmenter ?

Le seuil d’endettement au-delà duquel se déclenche une crise des finances publiques est impossible à déterminer précisément parce qu’il dépend de nombreux paramètres mal connus et souvent spécifiques à chaque pays et à chaque période.

Le Japon n’a jamais éprouvé de difficultés pour financer son déficit et rembourser une dette publique atteignant 235 % du PIB fin 2019 (données de l’OCDE), alors que l’Espagne a connu une grave crise de ses finances publiques avec un endettement public de 120 % du PIB. L’explication en est, pour partie, que l’Espagne était fortement endettée vis-à-vis du reste du monde en 2010 alors que le Japon détient des actifs nets considérables sur les autres pays. La position globale de l’ensemble des agents économiques du pays vis-à-vis de l’extérieur importe autant que celle de l’État ou des administrations publiques.  C’est la théorie des déficits « jumeaux » (ou doubles déficits). Ils ne sont pas totalement liés (exemple du Japon),mais quand même.

Que se passe-t-il en France ? La dette publique peut grimper, mais ce qui compte réellement pour l’État, c’est la charge annuelle d’intérêts qu’il doit décaisser. Les intérêts à payer sur la dette, il faut les sortir, c’est du concret, et cette charge est en train d’exploser avec la remontée des taux d’intérêt. Les temps bénis des taux zéro sont finis,; ils se sont achevés en 2020 (moins de 30 milliards d’euros à payer), la charge d’intérêts sur la dette atteindrait 75 milliards d’euros en 2027 selon le ministère de l’Économie.

À ce niveau, la charge d’intérêts rend ainsi le retour à l’équilibre budgétaire impossible et la simple maîtrise du budget extrêmement difficile. Le dérapage devient incontrôlable. Cette réalité n’échappe pas aux agences de notation qui devaient rendre  leur verdict. Une dégradation de la note de la France renforcerait la défiance des investisseurs, obligeant le pays à proposer des taux d’intérêt encore plus élevés pour écouler sa dette…

 

 

 

 

 

 

b) Certains économistes optent pour le remboursement des dettes

Comme l’indique le site de FIPECO, « si un État ne rembourse pas ses dettes ou n’en paye pas les intérêts à ses créanciers (autres que la banque centrale), il risque de ne trouver plus personne pour lui accorder de nouveaux prêts. Si son solde primaire (hors charge d’intérêt) est déficitaire, ce qui est généralement le cas des États qui font défaut sur leur dette, il ne peut alors plus payer son personnel, ses fournisseurs, les prestations sociales… sauf à augmenter très vite les prélèvements obligatoires ».

« Il doit alors souvent faire appel à des institutions internationales qui jouent le rôle de prêteur en dernier ressort, comme le FMI ou le mécanisme européen de stabilité (MES) dans la zone euro (l’intervention de la banque centrale est traitée plus loin). Leur aide financière n’est cependant pas illimitée et elle n’est pas sans contrepartie, la principale étant la mise en œuvre de mesures de rééquilibrage des comptes publics souvent douloureuses pour la population et traduisant une perte de souveraineté. Celle-ci réside en effet pour une large part dans le pouvoir de lever l’impôt et d’en affecter le produit aux dépenses votées par le Parlement ».

« Les créanciers de l’État considéré peuvent néanmoins restructurer leurs créances (en différant le remboursement du principal et/ou en réduisant le taux d’intérêt) et continuer à le financer s’il arrive à les convaincre que cela leur coûtera moins cher que de perdre la totalité de leurs créances. Un créancier qui a des objectifs de court terme peut préférer éviter une perte immédiate importante et se contenter d’une faible probabilité de récupérer son capital à long terme si ses créances sur cet État représentent une part importante de ses actifs. Or les entreprises privées ont souvent des objectifs de court terme et les états ont souvent pour horizon les prochaines élections. L’ampleur de la restructuration dépend aussi de la crédibilité des mesures de redressement annoncées et des mécanismes de coordination entre les créanciers, chacun d’eux ayant intérêt à laisser les autres restructurer leurs créances et à ne faire aucune concession ».

« L’État défaillant ne peut se financer de nouveau normalement que lorsque sa politique économique rassure les acteurs des marchés financiers ou lorsque ceux-ci oublient son défaut de paiement, ce qui peut prendre beaucoup de temps ».

 

 

 

c)  Annuler la dette ?

L’annulation de la dette est la suppression unilatérale ou concertée d’une partie ou de la totalité d’une dette publique ou d’une dette privée. Les pays qui se sont trouvés dans l’impossibilité de rembourser leur dette publique au cours de l’Histoire ont parfois eu recours à l’annulation de leur dette. La prégnance des enjeux liés à la tenue des finances publiques aux xx^e et xxi^e siècles a conduit à la mise en place de mécanismes de négociation et de rééchelonnement de la dette publique.

De très nombreux économistes ou hommes politiques sont intervenus pour réclamer soit l’annulation de la dette publique détenue par les Banques Centrales, soit l’émission par les États de dette publique de maturité très longue ou même perpétuelles, l’idée étant de réduire autant que possible le champ de la dette publique après la crise du coronavirus.

Ils reprennent l’argument précédent que les dettes publiques européennes sont détenues par des créanciers privés. Mais la BCE en a racheté une partie, environ 25%, ce qui correspond à 2.600 milliards d’euros. Or, la BCE est au même titre que les États une institution publique. «La BCE et les États seraient la main droite et la main gauche d’un même corps. Donc, devoir de l’argent à la BCE quand on est un État, ce serait comme si on se devait de l’argent à soi-même. Ce serait absurde». Et si c’est absurde, autant l’annuler. La suppression de cette dette permettrait de soulager en partie les finances des membres de l’Union Européenne. La BCE s’engagerait à effacer les dettes publiques qu’elle détient (ou à les transformer en dettes perpétuelles sans intérêt), tandis que les États s’engageraient à investir les mêmes montants par exemple dans la reconstruction écologique et sociale.

Mais on peut se demander si ces propositions ont un ’intérêt puisqu’une dette publique irréversiblement achetée par une Banque Centrale est de facto annulée? L’annuler explicitement serait une complication inutile et de plus pourrait créer un mouvement de panique chez les investisseurs. Les Banques Centrales reversent tous leurs profits aux États. Si une Banque Centrale détient de la dette publique du pays (pour la France, c’est bien la Banque de France qui achète la dette publique de la France pour le compte de la BCE), elle reverse à l’État les intérêts sur cette dette publique qu’elle reçoit : la dette publique détenue par la Banque Centrale est gratuite pour l’État. De plus, si la Banque Centrale s’engage à ne jamais réduire la taille de son bilan, cette dette publique devient non remboursable. En effet, la Banque Centrale ne revend jamais la dette détenue et la renouvelle à l’échéance. Une dette publique gratuite et non remboursable est évidemment de fait annulée.

En Europe, il existe une ligne de fracture sur ce sujet entre les États membres. Les pays du Nord, au premier rang desquels figure l’Allemagne, s’opposent à cette annulation de dette (voir ci dessous). Un pays fortement endetté est plus facile à contraindre, à soumettre, qu’un pays qui ne l’est pas. Annuler une dette, c’est perdre l’usage de cette pression.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

X – MUTUALISER LES DETTES DES PAYS DE l’UE ?

Il existe une dernière solution qui donne lieu à un débat important entre les pays européens pour savoir si l’Europe peut émettre une dette européenne qui finance des investissements d’avenir (transition énergétique, digitalisation, dépenses militaires surtout,…). Pour comprendre ce débat, il faut aussi comprendre la différence entre mutualisation et mutualisation avec solidarité.

Si l’Europe émet une dette commune quel que soit l’émetteur (la Banque Européenne d’Investissement, le Mécanisme Européen de Stabilité, l’Union Européenne) et que les pays se financent à partir de cette dette commune en fonction de leur poids en Europe, il y a simplement mutualisation. Les pays en plus grande difficulté ne peuvent pas obtenir davantage de financement; ils bénéficient simplement d’un taux d’intérêt plus faible que s’ils émettaient de la dette de leur pays.

S’il y a mutualisation avec solidarité, ce qui déplait à plusieurs pays du Nord de l’Europe, les pays plus en difficulté peuvent se financer davantage que les autres à partir de cette dette commune, ce qui leur permet par exemple de rattraper leur retard d’investissements, publics ou privés.

 

 

 

 

1/ De la mutualisation des dettes aux États-Unis d’Amérique …

En 1790 le secrétaire d’État Alexander Hamilton a mutualisé la dette des 13 premiers États indépendants américains. Il s’agirait d’une condition définie dans la théorie de Robert Mundell sur les zones monétaires. Alexander Hamilton (1757-1804) est un des héros de la guerre d’indépendance américaine. Il défendait une position fédéraliste et s’opposait alors notamment à Benjamin Franklin et Thomas Jefferson, qui favorisaient l’autonomie des Etats fédérés. Les Etats américains s’étaient lourdement endettés pendant la guerre mais ceux du Sud l’étaient moins que ceux du Nord, raison pour laquelle ils étaient réticents à l’idée d’une mutualisation des dettes.

Alexander Hamilton devint le premier secrétaire au trésor des Etats Unis. Et c’est dans ce cadre qu’il réussit à obtenir en 1790 un accord sur la mutualisation des dettes héritées de la guerre, entraînant par là-même un renforcement des pouvoirs et des moyens, notamment fiscaux, accordés au Trésor fédéral. D’où le nom de « moment hamiltonien » donné à ce tournant dans l’histoire des Etats Unis. Thomas Jefferson en dira ensuite que « de toutes les erreurs de ma vie politique, c’est celle qui m’occasionne le plus profond regret ».

Près de quatorze ans après la signature de la Déclaration d’indépendance, le secrétaire d’État Alexander Hamilton a mutualisé la dette des 13 premiers États américains

 

 

 

 

 

2/ … à la mutualisation incertaine  les dettes publiques nationales des pays de l’UE

a) La crise du covid

C’est en référence à cet épisode que certains considèraient que le plan proposé par la Commission européenne constituerait un « moment hamiltonien » pour l’Europe.  Certaines institutions européennes, comme la Banque européenne d’investissement (BEI), ont depuis longtemps la capacité de s’endetter pour prêter aux administrations des pays européens, avec un capital ou des garanties apportés par les pays membres. En 2012, le mécanisme européen de stabilité (MES) a été créé, avec un capital apporté par les pays membres, pour prêter à des pays en difficulté en contrepartie de mesures de redressement de leurs comptes. Dans tous ces cas, il s’agit de prêts.

Malgré l’hostilité de pays dits « frugaux » comprenant notamment les Pays-Bas mais pas l’Allemagne, les chefs d’État et de Gouvernement de l’Union européenne ont pris une décision historique le 21 juillet 2020 avec le lancement du programme Next Generation EU. Celui-ci permet à l’Union européenne de s’endetter à hauteur de 750 Md€ pour financer les Etats membres, pour moitié par des prêts et pour moitié par des subventions (voir ci-dessus). Les pays du sud et de l’est de l’Europe en ont été les principaux bénéficiaires. Ces emprunts devront être remboursés entre 2028 et 2058, soit par de nouveaux impôts communautaires, soit par les prélèvements annuels de l’Union sur les budgets des Etats membres.

La modification des traités et le lancement de l’emprunt européen constituaient ainsi un saut dans l’intégration européenne. Sur un plan économique, une telle mutualisation de la dette verrouillerait pourtant tout risque de récidive de la crise des dettes souveraines observée dans la zone euro de 2010 à 2012, avec la neutralisation des attaques des investisseurs sur les pays les plus fragiles. Cette initiative corrigerait en outre progressivement la divergence entraînée par la crise sanitaire car elle stimulerait l’approfondissement d’une union de transferts au bénéfice des pays les moins compétitifs.

Face au défi que représentait la profonde crise économique engendrée par l’épidémie de Covid, il semblait essentiel de mettre en place des moyens inédits, non seulement pour en limiter les effets sociaux de façon solidaire mais aussi pour préparer, malgré les difficultés actuelles, notre avenir commun face aux défis que posent le changement climatique et la révolution numérique.

Le contexte de crise du Covid, mais aussi les circonstances, n’avaient jamais semblé aussi propices à une mutualisation des dettes publiques car l’écart des taux d’intérêt (spreads) est au plus bas niveau depuis les débuts de la monnaie unique. Entre le meilleur emprunteur, l’Allemagne (-0,3 %) et celui considéré comme le plus risqué, l’Italie (+0,6 %), l’écart était devenu assez faible en 2021. Un taux de dette « européen » serait donc acceptable par les meilleurs emprunteurs car il serait vraisemblablement proche de zéro.

Mais avec ce projet, il n’était toutefois pas question de mutualiser des dettes préexistantes. Cet endettement accumulé ne résulte pas en effet d’une guerre menée ensemble contre un ennemi commun mais de politiques nationales diverses. Une telle mutualisation, exclue a priori par les Traités, n’est pas envisagée par les pays membres de l’Union. Il s’agissait en revanche de limiter l’endettement supplémentaire des Etats résultant de la crise déclenchée par l’épidémie de coronavirus..

 

 

 

b) Cmparaison evec la mutualisaion des dettes aux États Unis

On peut dans une certaine mesure assimiler le virus à un ennemi extérieur qui s’attaquerait aux peuples de l’Union mais l’analogie avec 1790 reste limitée et peu opérationnelle pour qualifier le tournant que prendrait l’Union européenne

Plus généralement, le parallèle qu’on dresse depuis des décennies entre les différentes étapes de la formation des Etats Unis d’Amérique et celles qui jalonnent la construction européenne n’a en réalité guère de sens. Les Etats Unis ont rassemblé d’ex-colonies britanniques, relativement homogènes culturellement qui n’avaient que quelques dizaines d’années d’existence préalable. La construction européenne implique le rapprochement d’Etats qui, pour nombre d’entre eux ont des siècles d’histoire, dont les ancrages linguistiques et culturels sont divers même s’il existe un fond commun et qui ont passé une part significative de ce temps à se faire la guerre notamment, et de façon particulièrement brutale, au siècle dernier.

De plus, la construction des Etats Unis s’est faite à une époque où les entreprises multinationales, les technologies de la communication et la finance internationalisée étaient encore balbutiantes et où les marchés nationaux restaient peu interconnectés. Alors que la construction européenne a été pour l’essentiel contemporaine de l’intense mouvement de globalisation des économies que nous avons connu au cours des dernières décennies. L’Europe est aussi confrontée aujourd’hui à des défis d’une toute autre nature que ceux rencontrés par les Etats Unis d’Amérique au XVIIIème ou au XIXème siècle. C’est le cas en particulier de la crise écologique mais le contexte géopolitique est lui aussi complètement différent avec notamment l’émergence de la Chine à l’échelle mondiale…

Mais l’émission en commun de titres de dette envisagée en 2021 donnerait à l’UE cette capacité d’agir en lui permettant de financer les investissements indispensables. Un tel développement peut au premier abord rappeler l’épisode américain de 1790. Mais des différences majeures rendent cette comparaison peu justifiée.

 

 

 

 

c) Le soutien de certains économistes

De nombreux économistes proposent depuis longtemps de donner à l’Union européenne la capacité de s’endetter pour subventionner les pays membres, payer certaines dépenses à leur place ou reprendre une partie de leurs dettes. L’Union pourrait en effet emprunter avec une prime de risque correspondant à peu près à la moyenne des primes de risque des états membres et en faire profiter les états donc la prime de risque spécifique est plus importante.

Selon l’économiste canadien Robert Mundell,, considérant que la dévaluation de la monnaie est impossible pour rétablir la compétitivité et que les facteurs de production (main-d’œuvre et capital) restent peu mobiles d’un pays à l’autre, seuls des transferts en capital internes à l’Union peuvent corriger les déséquilibres de développement.

Ces transferts permettraient également de corriger une faiblesse structurelle de l’euro par rapport au dollar, lié au fait que la monnaie européenne ne soit pas adossée à un marché unique de la dette profond et liquide. Cette observation ne vise d’ailleurs pas que les dettes souveraines. Elle concerne également les titres obligataires du secteur privé ainsi que l’épargne.

Une unification des titres de dettes et d’épargne renforcerait l’attrait de la monnaie unique en facilitant le financement direct des entreprises sur les marchés, à l’instar des États-Unis, moins dépendants des financements bancaires.

Une telle consolidation ouvrirait sans doute par la suite la voie à la mise en place d’un « directoire fédéral » de la zone euro. En effet, il ne peut y avoir durablement de monnaie unique et de zone monétaire stable sans gouvernement lui-même unique. La construction européenne s’orienterait alors en une jeune fédération d’États-nations qui se donnerait des objectifs de convergence systématiques dans les domaines fiscaux, sociaux et environnementaux.

Toutefois, le pacte de stabilité et de croissance, qui définit notamment la règle des 3 % annuels de déficit public, devrait également être modifié durablement, au-delà de son assouplissement face à la crise. Une modification à laquelle l’Allemagne et les pays « frugaux » s’opposent historiquement.

 

 

 

4/ Le rapport Draghi

Alors que ce plan de relance européen de 2021 arrive bientôt à échéance, en 2026, la Commission Européenne a demandé à l’ancien président de la Banque Centrale Européenne, Mario Draghi, de se pencher sur le futur de ce plan (septembre 2024)

Généraliser le recours à la dette commune permettrait à l’Union Européenne d’être plus efficace dans ses luttes, telles que le réchauffement climatique, la  digitalisation ou la  défense, la consolidation de notre marché technologique, ainsi qu’un réel pouvoir financier. L’idée est de permettre aux Etats membres d’avoir une portée d’action plus grande en accroissant la prise en main de l’UE sur certains sujets globaux et communs.  Elle retrouverait ainsi de la force sur le plan géopolitique, plus de crédibilité, avec des décisions qui deviendraient plus coordonnées, plus cohérentes, et mutualisées sur le plan économique. C’est un peu l’idée de la réconciliation franco-allemande à travers l’union des marchés du charbon et de l’acier.

Au-delà de la bonne santé de l’UE, l’enjeu derrière ce dossier de la dette commune serait l’indépendance de l’Europe face à la Russie, la Chine, les Etats-Unis et d’autres États qui ne partagent pas toujours nos préoccupations pour la démocratie ou nos valeurs. Les mesures proposées par le plan Draghi permettraient, à terme, de créer une main-d’œuvre qualifiée et adaptée aux besoins, d’investir en recherche et développement de manière.

À bien des égards, une dette commune rapprocherait les Etats membres entre eux, en favorisant la coopération. Ce serait un pas de plus dans la direction du fédéralisme, et ouvrirait la porte à d’autres réformes. Aussi pourrait-on prévoir un système de balance des pouvoirs. Si on estime qu’il est du ressort de l’UE de se doter d’un tel mécanisme économique, alors il sera certainement du ressort des Etats de retrouver du pouvoir dans le contrôle et la mise en place de cette dette commune, et des mesures sociales et écologiques qui l’accompagnaient.

Mario Draghi suggère que les financements pour ces éléments structurants de la zone euro puissent être financés sur une base commune. Cela ne comprendrait donc pas l’ensemble de l’endettement public total des pays, mais la mise en commun de moyens pour faire face aux défis existentiels de la zone euro et de l’Europe. Mettre en commun l’ensemble des dettes, ce serait suggérer une dimension fédérale à une Europe mais qui ne souhaite pas franchir ce pas.

 

 

 

5/ Des positions différentes selon les pays

Ces propositions sont traditionnellement soutenues par la France et les pays du sud de l’Europe et rejetées par les autres, qui craignent un endettement excessif de l’Union ou des pays membres. En effet, la possibilité d’emprunter à un taux relativement faible en profitant de la crédibilité financière d’autres pays peut inciter un pays à augmenter son déficit public, ou à ne pas faire assez d’effort pour le réduire, ce que les économistes appellent un aléa moral.

La France et d’autres pays souhaitent que de nouveaux programmes de ce type soient lancés et que les emprunts de l’Union soient remboursés en réempruntant, ce qui éviterait de créer de nouveaux impôts communautaires ou de prélever sur les budgets nationaux. Ce serait en effet souhaitable pour la France dont la dette publique pourrait alors être durablement allégée, mais il est peu probable que les pays du nord et du centre l’acceptent. En juillet 2020, ils ne pouvaient politiquement pas refuser d’aider des pays comme l’Italie qui étaient très durement touchés par une épidémie de Covid dont personne ne voyait la fin. Il n’est pas du tout sûr qu’une telle solidarité se manifeste de nouveau, sauf peut-être pour financer des dépenses militaires et faire face à la menace russe et au désengagement américain.

Les pays du nord et du centre craignent également que les dépenses ainsi financées profitent excessivement aux autres pays. Les débats récurrents sur le budget européen et les « retours » nationaux montrent qu’il est très difficile de trouver des accords sur la répartition de dépenses communes. Enfin, il s’agirait d’une évolution vers une Europe plus fédérale, perspective qui divise fortement les européens.

L’Allemagne n’a jamais, en réalité, envisagé de mettre en commun les dettes. Le plan de relance post-Covid a été présenté à Paris comme une percée historique, mais pour Berlin, il s’agissait d’une concession exceptionnelle, temporaire, dictée par les circonstances. Il ne faut pas confondre un geste tactique avec un changement de doctrine.  L’Allemagne considère que son excédent budgétaire est un levier de pression stratégique sur les pays plus dépensiers comme la France ou l’Italie. Pourquoi le partagerait-elle ? Elle a certes accepté ponctuellement, en 2020, un plan européen de relance financé par de la dette commune. Mais cela a été perçu à Berlin comme une exception, une réponse à un choc exogène. Pas comme un précédent. Depuis, elle est revenue à ses fondamentaux. Il ne faut pas y voir une trahison, car il n’y a jamais eu d’engagement profond.

BIBLIOGRAPHIE

 

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[2] https://www.gouvernement.fr/partage/12186-rapport-de-la-commission-sur-l-avenir-des-finances-publiques

[3] https://fipeco.fr/fiche/Le-montant-et-l%C3%A9volution-de-la-dette-publique,  voir aussi https://www.fipeco.fr/fiche/Les-d%C3%A9finitions-du-d%C3%A9ficit-et-de-la-dette-publics voir aussi https://www.fipeco.fr/commentaire/La%20situation%20des%20finances%20publiques%20en%202021, voir aussi https://www.fipeco.fr/commentaire/Les%20solutions%20du%20probl%C3%A8me%20des%20dettes%20publiques, voir aussi https://www.fipeco.fr/fiche/Leffet-de-boule-de-neige-et-le-solde-stabilisant-la-dette

[4] https://www.lafinancepourtous.com/decryptages/crises-economiques/crise-economique-covid-19/dette-publique-et-pandemie-de-covid-19-definitions-et-statistiques/

[5]  https://www.insee.fr/fr/statistiques/6447748, voir aussi https://ec.europa.eu/eurostat/fr/web/products-datasets/-/SDG_17_40,

[6] https://www.lafinancepourtous.com/decryptages/politiques-economiques/economie-francaise/comptes-publics/la-dette-publique/#:~:text=Selon%20les%20chiffres%20publi%C3%A9s%20par,confondus%20%C3%A9mis%20par%20l’%C3%89tat

[7] https://www.fipeco.fr/fiche/La-charge-dint%C3%A9r%C3%AAts-de-la-dette-publique#:~:text=En%202021%20et%2C%20surtout%2C%20en,d’indexation%20des%20OAT%20index%C3%A9es.

[8 https://www.insee.fr/fr/statistiques/2830286, voir aussi https://www.ofce.sciences-po.fr/blog/dettes-publiques-les-banques-centrales-a-la-rescousse/ voir aussi https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/analyse-des-47-de-la-dette-publique-francaise-detenue-par-des-etrangers#:~:text=La%20dette%20publique%20d%C3%A9tenue%20par%20la%20Banque%20de%20France&text=%C3%80%20la%20fin%20du%20second,France%20atteignait%20719%20milliards%20%E2%82%AC, voir aussi https://www.lafinancepourtous.com/decryptages/crises-economiques/crise-economique-covid-19/la-dette-publique-et-la-politique-de-la-bce-face-a-la-pandemie-de-covid-19/, voir aussi https://fipeco.fr/fiche/Larticulation-des-politiques-budg%C3%A9taire-et-mon%C3%A9taire

[9] https://www.economie.gouv.fr/cedef/dette-publique, voir aussi https://www.fipeco.fr/fiche/Pourquoi-faut-il-r%C3%A9duire-la-dette-publique-%3F, voir aussi https://www.fipeco.fr/fiche/Pourquoi-faut-il-r%C3%A9duire-la-dette-publique-%3F

[10]  https://www.strategie-plan.gouv.fr/publications/comment-financer-le-rearmement-et-nos-autres-priorites-dici-2030#depenses