LES DÉPENSES PUBLIQUES EN EUROPE

 

Les dépenses publiques en Europe sont très diverses par nature, allant de la redistribution sociale à la production et à l’investissement. Bien qu’il n’y ait presque pas de double compte, le ratio « dépenses publiques/PIB » d’un pays n’est guère significatif. Le numérateur inclut des dépenses de sécurité sociale ou les consommations intermédiaires qui ne sont pas inclues dans le PIB.

Est ce que ce ratio a un sens pour les comparaisons internationales ? Une difficulté est que les hôpitaux sont classés dans les sociétés non financières en Allemagne et aux Pays-Bas. Il faut trouver les bons traitements comptables pour rendre comparables les dépenses publiques des trois grandes catégories entre ces pays et les autres. Ce n’est pas si compliqué.

Les prestations sociales en espèces (D62) et les transferts sociaux en nature liés à la production marchande achetée (D632) sont plus élevés en France (29% du PIB) que dans l’UE (23%). Ce ratio reste ainsi un indicateur de la socialisation des dépenses de santé, d’éducation, de prestations sociales, etc….. . Mais il n’indique pas que ces besoins sociaux sont mieux ou moins bien satisfaits.

Le financement final comprend les ressources du secteur de la production (par exemple les soins de santé), les flux d’achats de biens et services (médicaments) et les flux de transferts spécifiques comme les pensions de retraite. Dans plusieurs pays anglo-saxons, ces dépenses sont en partie payées par les ménages eux-mêmes, soit parce que la couverture d’assurance maladie ne rembourse pas tous les frais des ménages, soit parce que les pensions de retraite ne sont pas basées uniquement sur un système de retraite par répartition. Dans ce dernier cas, ce sont des fonds privés qui financent ces dépenses et non les dépenses publiques. Il existe encore aujourd’hui de grandes différences entre les États membres : en 2019, les parts les plus élevées des prestations sociales liées aux pensions ont été observées en Grèce (16,1 % du PIB), en Italie (15,9 %) et en France (14,7 %), et les plus faibles en Irlande (5,0 %), et en Lituanie (7,0 %).

La part des dépenses publiques dans le PIB est donc à la fois un indicateur de socialisation d’un État, par le biais des prestations sociales (retraites) aux ménages voire des subventions aux entreprises, et de l’importance relative de certains services publics (administration, défense, santé,  ,…). Voici pourquoi le ratio français est le plus élevé des pays occidentaux. Dans les pays de l’UE, le ratio est passé de 53 % en 2020 à 52% en 2021.  Les parts les plus élevées des dépenses publiques au PIB ont été observées en France (59,2 % en 2021), en Grèce (56,9 %), en Autriche (55,9 %) et en Italie (55,5 %) et les plus faibles en Irlande (24,9 %), en Lituanie (38,7 %) et en Roumanie (39,9 %).

 

 

Government expenditure in Europe is very diverse by nature, ranging from social redistribution to production and investment. Although there is not almost double counting, However ratio « government expenditure/GDP » in one country is hardly meaningful. Numertator includes some social security fund expenses or intermediate consumption which are not included in GDP .

Is this ratio suitable for international comparisons? One difficulty is that hospitals are classified with non-financial corporate enterprises in Germany and Nederlands. The right accounting treatments need to be found to make the three categories’ public expenditure comparable between these countries with others. It is not so much difficult.

Social benefits in cash (D62) and social transfers in kind linked to purchased market production (D632) are higher in France (29% of GDP) than in UE (23%). Thus this ratio is an indicator of socialisation of expenditure on health, education, social benefits, etc. ….. . But it does not indicate that these social needs are better or worse met.

Final financing includes resources of the production sector (for example health care), flows of purchases of goods and services (medicine) and flows of specific transfers such as retirement pensions. In several Anglo-Saxon countries these expenses are paid partly by household sthemselves, either because the health insurance cover does not reimburse all households’fees or because retirement pensions are not based only on a pay-as-you-go retirement system. In this last case private funds finance these expenses and not government expenditure. There are still today large differences among Member States: in 2019, the highest shares of social benefits relating to pensions were observed in Greece (16.1 % of GDP), Italy (15.9 %) and France (14.7 %), and the lowest in Ireland (5.0 %) and Lithuania (7.0 %).

Share of government expenditures in GDP is therefore an indicator of socialisation of a State, through social benefits relating to retirement pensions, subsidies to companies, and even relative importance of public services (administration, defence, health …). This is why the French ratio is the highest of western countries. The ratio of UE countries fell from 53% in 2020 to 52 % in 2021. The highest government expenditure-to-GDP shares were observed in France (59.2 % in 2021), Greece (56.9 %), Austria (55.9 %) and Italy (55.5 %), and the lowest in Ireland (24.9 %), Lithuania (38.7 %) and Romania (39.9 %).

 

 

 

 

« Que le gouvernement emprunte sous une forme ou sous une autre, c’est là, pourrait-on dire, un remède naturel pour empêcher les pertes affectant les entreprises d’atteindre, en période de crise grave, une ampleur qui paralyserait complètement la production. A tous égards, le financement de travaux d’infrastructure, sous réserve que ces travaux aient une utilité quelconque, est une bien meilleure destination de tels emprunts que le versement d’indemnités de chômage ou de primes allouées aux anciens combattants. » John Mayard Keynes, Rapport de la commission économique, 1931

« Il nous faut abandonner l’idée qu’en matière de dépenses publiques, « plus » est synonyme de « mieux » . », Laurent Fabius, Assemblée Nationale, 1998

 

Sommaire

I – LE DÉBAT SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE

II – LES PRESTATIONS SOCIALES : LE TRAITEMENT EN COMPTABILITÉ NATIONALE

III – LES PRESTATIONS SOCIALES EN FRANCE ET EN EUROPE

IV – LE FINANCEMENT DES DÉPENSES DE PROTECTION SOCIALE

V – LES RETRAITES

VI – LES DÉPENSES PUBLIQUES DANS LE MONDE

VII – LES DÉPENSES PUBLIQUES EN EUROPE

VIII – LES PRESTATIONS SOCIALES EN ESPÈCE EXPLIQUENT LE RATIO ÉLEVÉ EN FRANCE, MAIS PAS VRAIMENT LES SERVICES PUBLICS

IX – LES DÉPENSES PUBLIQUES PAR FONCTION

X – PEUT-ON CONCLURE À UN NIVEAU TRÈS ÉLEVÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES EN FRANCE  ?

 

 

 

 

Résumé

° L’État est chargé de fournir à la population des biens et des  services, dont certains sont exclusivement de son ressort (comme l’administration de la justice), et de redistribuer les revenus (par exemple sous la forme de prestations sociales et de subventions). Les dépenses publiques en Europe, financées essentiellement par les impôts et les cotisations sociales sont en général moins flexibles que les recettes, car elles sont moins sensibles aux cycles économiques et résultent de décisions passées et présentes en matière d’action publique qui garantissent certains droits.

° Les critères de convergences définis dans l’article 121 du traité de Maastricht en matière des finances publiques de  établissant la communauté européenne, stipulent une zone à ne pas dépasser :

  • Interdiction d’avoir un déficit public annuel supérieur à 3 % du PIB [N-1].
  • Interdiction d’avoir une dette publique supérieure à 60 % du PIB [N-1].

° À aucun moment il n’y a de critères sur les dépenses publiques en % du PIB. Ceci signifie que le ratio peut être relativement élevé si du moins les recettes publiques, notamment les prélèvements obligatoires, sont suffisamment élevés pour restreindre le déficit et la dette. Mais en France qui connaît le ratio des dépenses publiques le plus élevé au monde, ce ratio prend de l’importance d’autant que les gouvernements en place ne cherchent pas à augmenter ces prélèvements.

° En outre la Commission Européenne, d’obédience plutôt libérale, préconise une politique de réduction des dépenses publiques plutôt qu’une hausse des prélèvements obligatoires pour réduire le déficit public. Elle se fonde sur l »hypothèse que des hausses d’ impôts augmenteraient l’épargne de précaution des ménages freinant la consommation donc la croissance. Une baisse d’impôt provoquerait au contraire une augmentation du PIB plus que proportionnelle – on parle de multiplicateur fiscal. Il s’agit d’un cercle vertueux où la baisse d’impôt, en engendrant une hausse du revenu disponible, entraîne une augmentation de la consommation, qui se traduit par des revenus supplémentaires pour les vendeurs, et donc des rentrées fiscales en plus, etc Cependant, baisser les impôts sans baisser de façon équivalente les dépenses publiques peut n’avoir aucun effet si les ménages, anticipant une hausse future des impôts pour rembourser la dette publique, choisissent d’épargner plutôt que de consommer ces ressources supplémentaires – on parle alors d’équivalence ricardienne. C’est pourquoi la Commission Européenne s’intéresse de prés au ratio « dépenses publiques / PIB » dans les pays où la dette est relativement élevé comme en France.

 

° Les dépenses publiques en Europe sont de nature très diverse ; elles s’étendent des dépenses sociales (en espèce ou en nature) aux investissements dans les infrastructures, aux crédits d’impôts aux entreprises (le CICE et le CIR par exemple) en passant par la rémunération des fonctionnaires ou le paiement des charges d’intérêt sur la dette publique. Le cadre de la dépense publique est donc très large. Les dépenses publiques sont les dépenses effectuées par l’État, les administrations de Sécurité sociale, les collectivités territoriales et les administrations et organismes qui leur sont rattachés. Elles sont classées en trois grandes catégories selon l’Insee  :

  • les dépenses de fonctionnement, qui servent à la bonne marche des services publics (dépenses courantes de personnel et d’entretien, achats de fournitures…) ;
  • les dépenses de redistribution : prestations en espèces versées aux ménages (ex : pensions de retraite, allocations familiales, minima sociaux…), subventions versées aux entreprises et aux ménages ;
  • les dépenses d’investissement, qui visent à renouveler ou à accroître le capital productif public (ex : dépenses de recherche et développement, achats d’armements, constructions de bâtiments et d’infrastructures…).

° Entrer dans le détail de sa composition est nécessaire pour en comprendre les enjeux. Il y a une singularité de la dépense publique en France par rapport aux autres pays, avec notamment le poids de son système de protection sociale.

° En 2020, la dépense publique dans la zone euro a représenté 54% du PIB,  mais 61,8% en France. Le ratio des dépenses publiques en Europe a augmenté considérablement, tandis que le ratio des recettes publiques, essentiellement les prélèvements obligatoires (PO), n’a augmenté que légèrement (46,8% dans la zone euro et 52,9% en France).

° Ce sont les dépenses de redistribution qui expliquent surtout l’écart entre la France et les autres pays, parce que que les PO le sont : 44,5% du PIB en 2020 (voir page Administrations Publiques). Elles servent notamment à réduire les inégalités de revenus (voir page Richesse et consommation) ou d’autres formes d’inégalité comme dans la santé.

° Selon une étude de l’Insee, les transferts réduisent les inégalités de revenus d’une vingtaine de points d’indice de Gini en France, et d’une dizaine aux États-Unis. La France apparaît plus redistributive que les États-Unis si l’on ne prend pas en compte les taxes sur la consommation et la production (TCP). Mais le résultat est inversé dans le cas contraire, les prélèvements sur la TCP contribuant à faire diminuer de -0,2 points l’indice de Gini aux États-Unis contre + 3 points pour la France. La France creuse l’écart sur les prestations, d’abord par des prestations en espèces plus concentrées sur les bas et très bas revenus. Ces prestations contribuent pour 5,9 points à la baisse du Gini en France contre 2,1 points aux États-Unis, soit un écart de 3,8 points. Les services publics en nature comme l’éducation ou la santé impliquent une diminution de 10,5 points de Gini en France, contre 6,0 aux États-Unis et les dépenses collectives une diminution de 4,3 points supplémentaires, contre 1 point aux États-Unis.

 

 

°  La dépense publique fait l’objet de débats parfois houleux (voir chapitre 1). Une des raisons en est que l’interprétation du terme « dépenses publiques » prêterait à confusion du fait même des pratiques spécifiques à chaque pays, des comptabilisations parfois différentes dans les comptes nationaux, et de la multiplicité des indicateurs de dépense publique selon qu’on les évalue en monnaie courante oo qu’on les rapporte aux nombres d’habitants, parfois en parité de pouvoir d’achats (voir page Comptabilité nationale et comparaisons internationales)

° Faire une analyse complète des dépenses de santé (notion plus large que la consommation de santé)  en % du PIB, c’est ainsi s’appuyer sur une panoplie de ratios : Dépense courante de santé au sens international (DCSi)  en % du PIB, DCSi en parité de pouvoir d’achat PPA, etc… . Puis il convient d’analyser le financement. En 2019, avec une  DCSi de 16,8% du PIB, les États-Unis sont de loin en tête des pays de l’OCDE. Cinq points derrière, l’Allemagne dépense 11,7% de son PIB devant la Suisse et la France (11,2%) et10% dans l’UE. Les écarts par pays sont différents quand la DCSi est exprimée en parité de pouvoir d’achat par habitant, etc… (voir page Comptes satellites).

 

° L’Insee ne manque pas de rappeler certaines précautions [1] (les nombres entre crochet renvoient à la bibliographie en bas de page). On les résume puis on propose notre analyse.

° « Les dépenses publiques recouvrent une combinaison de production directe de services publics, de financement de productions privées et de transferts monétaires sans contrepartie productive particulière. Les deux objets que sont la redistribution et la fourniture de services publics ne sont cependant pas des catégories étanches. L’enseignement, par exemple, est avant tout une production de services éducatifs. Mais cette activité implique aussi une forme de redistribution, l’école étant gratuite et financée par l’impôt. Aussi, la dépense publique ne peut-elle pas être partagée en deux ensembles disjoints, l’un de production et l’autre de redistribution. Toutefois, il reste possible d’isoler la part de la dépense publique qui correspond à une production ».

 

 

 

1/ Les administrations publiques produisent un peu moins d’un cinquième de la valeur ajoutée nationale

° « La valeur ajoutée (VA) des administrations publiques (APU) est de près de 390 Md€ en 2019, pour une valeur ajoutée nationale estimée à près de 2 160 Md€. Le rapport entre ces deux valeurs s’élève à 18 % (graphique suivant). Ce chiffre est sans doute le meilleur ordre de grandeur que l’on puisse donner de la contribution directe des administrations publiques à la création nationale de richesses. En pratique, cette production publique directe recouvre surtout la fourniture des services régaliens (défense, sécurité, justice, administration générale), celle d’enseignement dans les établissements publics et celle de soins dans les hôpitaux publics ».

 

Valeur ajoutée de la France par groupe d’agents, et décomposition de celle des APU par activités en %dépenses publiques en EuropeSource : Insee, comptes nationaux

 

° « Cette évaluation nécessite quelques précisions. D’abord, le secteur des APU n’inclut pas les entreprises publiques, du moins lorsque celles-ci tirent la majorité de leurs ressources de leurs ventes. La part dans la valeur ajoutée d’une notion plus large du secteur public, incluant toutes les entreprises publiques, serait donc plus élevée ».

° « Ensuite, la valeur de la production non marchande est évaluée par la somme des coûts de production. Cette manière de valoriser les services publics par les coûts a l’avantage de reposer sur des grandeurs mesurables et d’être cohérente avec la description du circuit économique au cœur des comptes ».

° « Enfin, au-delà de cette production « directe » de biens et services, les APU soutiennent l’activité productive nationale d’autres manières, de façon indirecte. À cet égard, on peut notamment souligner la place des biens et services dont l’acquisition est financée par les APU sans être directement produite par celles-ci ».

 

 

2/ L’exemple de la santé et des retraites : production et financement

° L’indicateur de part publique dans la VA est intéressant pour comparer les parts respectives de l’«État producteur». Il indique que les APU prennent en charge une portion plus importante de la VA en France. Toutefois, cette information est aussi incomplète au sens où elle ne reflète pas l’ensemble de l’effort consenti par chacun des deux pays dans la fourniture de services publics.

° La France et l’Allemagne consacrent globalement la même part de leur PIB à la consommation de santé en 2019 (9,3 %). La production correspondante peut être décomposée en trois blocs : la production publique de santé, la production marchande financée par les APU et le reste à charge pour les ménages. La production publique de santé est très limitée en Allemagne tandis qu’elle atteint près de 3 % du PIB en France. La raison de cette différence tient aux particularités d’organisation du secteur hospitalier en Allemagne : les établissements étant soumis à une forte concurrence entre eux, le comptable national y considère que les hôpitaux ne sont pas des APU car les ventes représentent plus de 50% de leurs coûts. C’est donc surtout via la prise en charge des soins par les régimes de sécurité sociale que le financement public de la santé se retrouve dans la dépense publique allemande, plus qu’en France.

Consommation de santé en Allemagne, France et Suède et décomposition par mode de production

Source : Insee, Eurostat, Destatis, comptes nationaux

° Le financement varie selon les pays : les retraites, la santé ou l’éducation publiques sont dispensées en France surtout par les APU qui en assurent le financement par des prélèvements obligatoires. Dans certains pays, la dépense totale mobilisée pour faire face à un risque donné peut être toute aussi importante. Mais la production du service ou la distribution de la prestation peuvent être confiées à un organisme privé. L’assuré peut même choisir le niveau de service qu’il souhaite (assurance maladie aux États-Unis) mais dans certains cas l’assurance auprès d’un organisme privé est obligatoire. La dépense totale de santé ou de retraite rapportée au PIB est plus élevée aux États-Unis qu’elle ne l’est en France, bien que la part directement distribuée par les APU (dépense publique) y soit plus faible.

 

 

 

– retraites

° Chaque travailleur américain peut bénéficier d’une pension de retraite de base versée par la Sécurité sociale américaine (répartition). En complément, les travailleurs américains peuvent également souscrire à des fonds de pension de placement ou fonds de retraite  pour lesquels ils cotisent tout au long de leur carrière (capitalisation). 

° De même la retraite par capitalisation représente plus de 30% aux Pays-Bas et en Suède, 7% en Allemagne et quasiment 0% en France et dans la plupart des pays de l »UE minorant ainsi le ratio dépenses publiques/ PIB aux Pays-Bas et en Suède et surtout au Danemark. Certains arguent ainsi que le ratio dépenses publiques / PIB n’est pas comparable entre les pays. Mais ne s’agit il pas en partie d’un choix de société qui propose aux salariés de financer une partie de leurs retraites par capitalisation? Par ailleurs, une retraite privée est toujours financée alors que les retraites par répartition impliquent souvent un recours à l’emprunt et donc une dette et un déficit accru des administrations publiques comme en France.

° Ainsi dans la mesure où elles ne couvrent que les ressources de base, les dépenses publiques des retraites aux Pays-Bas  et au Royaume-Uni sont aussi plus faibles, respectivement 5,2 et 5,6% du PIB. En y ajoutant les financements privés, on atteindrait 9,6% et 10,8%, des efforts presque comparables aux autres pays. Aux Pays-Bas, les encours gérés par des organismes d’épargne retraite ont presque doublé en 10 ans pour atteindre un montant plus de deux fois le PIB national (voir chapitre 5). Ces encours sont massivement drainés par des dispositifs professionnels collectifs qui couvrent la quasi-totalité des travailleurs.

° Premier poste de dépenses de la protection sociale, les pensions de vieillesse et de survie s’élèvent à 353,0 milliards d’euros en 2020 en France, soit 15,3 % du PIB. Le conseil d’orientation des retraites (COR) a estimé que l’écart de 4,5 points de PIB entre les dépenses publiques de retraite de la France et des dix principaux pays de l’OCDE est ramené à 2,0 points si on ajoute les pensions privées.

 

 

 

– santé

° Les régimes obligatoires de financement de la santé couvrent plus de la moitié des dépenses courantes de santé, souvent même plus des trois quarts (pour 15 pays sur 28). Dans les pays du nord et du sud de l’Europe, au Royaume-Uni, en Irlande et au Canada, l’État assure un service national de santé financé par l’impôt. Les administrations centrales, régionales ou locales financent plus de la moitié des dépenses courantes de santé. Cette part dépasse 80 % dans les pays scandinaves. Dans les systèmes d’assurance maladie gérée par des caisses publiques de sécurité sociale, les prestations maladie sont versées en contrepartie de cotisations en général assises sur les revenus d’activité. L’affiliation est obligatoire. Ainsi, au Luxembourg, en Allemagne et en France notamment, plus de 70 % de l’ensemble des DCSi sont couvertes par l’assurance maladie.  Si l’assurance maladie est en grande partie financée par les cotisations sociales versées par les employeurs et les salariés, une part des recettes de ces dispositifs peuvent également provenir des transferts publics. Ainsi, en Belgique, les recettes de l’assurance maladie proviennent des transferts publics à hauteur de 30 %.

° Certains pays, comme la Suisse et les Pays-Bas, ont mis en place un système d’assurance maladie obligatoire pour tous les résidents, mais en ont confié la gestion aux assureurs privés mis en concurrence. L’État intervient toutefois afin de remédier aux défaillances du marché. Il oblige tous les résidents à contracter une assurance santé (dans une logique universelle), définit le panier de soins de base minimal et met en place des dispositifs d’aide à l’acquisition et au paiement de cette assurance pour les personnes aux revenus modestes. Il impose également des limites à la sélection des risques afin que les assureurs ne puissent ni refuser un souscripteur en raison de son état de santé ou de son âge, ni moduler les tarifs en cours de contrat en fonction des dépenses de santé observées. Le système de santé américain s’organise aussi en majeure partie autour d’assurances privées, facultatives et proposées par la plupart des employeurs à leurs salariés. La loi ObamaCare a permis une forte diminution de la proportion d’Américains sans assurance maladie, qui est tombée de 20 % à 13 % de la population entre 2013 et 2015. Cette loi oblige les particuliers à souscrire une assurance maladie sous peine de se voir infliger des pénalités. Mais les assurances maladies, devenues obligatoires, restent toutefois largement privées.

 

 

 

3/ La comparabilité des dépenses publiques entre pays a quand même un sens

° Ces calculs méritent quelques remarques. Tout d’abord, les comparaisons internationales sur la VA des APU (S13) doivent être complétées par celles sur la production. Certes, la part de la VA des APU est bien de 18% en France quand elle est de 11,2% en Allemagne et de 14,4% dans l’UE, soit un ratio respectivement de 1,60 et 1,25. Certes les hôpitaux sont classés dans les SNF en Allemagne ce qui rend caduque la comparaison en terme de VA. Mais on propose plus loin une méthode pour traiter cette question assez complexe.

° Mais d’autres facteurs contribuent à cet écart. Ainsi quand on compare la production non marchande hors paiements partiels (P132), le ratio passe respectivement à 1,52 et 1,14 : la P132 représente 9,7% de la production totale de l’économie en France contre 6,4% en Allemagne et 8,5% dans l’UE (tableau suivant). Le taux de valeur ajoutée (VA / production) est de 65% en Allemagne et 76% en France (voir page Administrations Publiques).

°  avec :

P13 des APU (production non marchande) des APU  = P131 (paiements partiels) + P132 (autres production non marchande),

avec P132 = somme des coûts du S13 – paiements partiels (P131) – ventes résiduelles (P11) – production immobilisée ‘P12).

Part de la production et de la valeur ajoutée des APU dans le total des secteurs institutionnels en 2019 en %

 

° Surtout l’étude de l’Insee n’évoque pas la  question de la comparabilité du ratio des dépenses publiques en % du PIB. Ce n’est peut être pas son propos.  Mais ne pas faire cette comparaison est « frustrant » en terme d’analyse socio-économique. Le niveau de ce ratio ne traduit-il pas un choix de société (plus ou moins grande socialisation des dépenses) ? Il est utile de comparer un indicateur de ce choix entre les pays.

°  Les politiques en matière de santé et de retraite expliquent en partie les divergences de ce ratio selon les pays. Ainsi si les ratios « dépense publique de santé/ PIB » sont différents malgré une dépense courante de santé en % du PIB assez proche, cela indique que ce besoin fondamental est financé différemment selon les pays.

 

° Les catégories»  «rémunérations des salariés» et «consommations intermédiaires» font partie du coût de production supporté par les APU en tant que producteur. L’enregistrement des dépenses de prestations sociales ne devrait pas inclure les transferts sociaux en nature fournis par des producteurs non marchands (D631) au sein des administrations publiques, tels que les services médicaux fournis par des hôpitaux classés dans les administrations publiques ou certains types de logements sociaux. Il s’agit d’éviter de compter ces dépenses deux fois (une fois comme transferts sociaux et une fois comme coût de production) dans le calcul des dépenses totales.

° En effet, la production non marchande des APU en Comptabilité Nationale est définie par la formule suivante.

avec :

– P132 autre production non marchande (hors paiements partiels) des APU,

– P32 dépenses de consommation collective des APU,

– D631 transferts sociaux en nature non marchands.

 

° ll y a aussi quelques doubles comptes dans les dépenses de redistribution : cotisations sociales non versées, dites « imputées » ou « fictives » (voir ci-dessous).

° En revanche, les prestations sociales en espèce (D62) n’ont rien à voir avec les transferts sociaux en nature (D63) et donc rien à voir avec la production des APU. Ce sont des dépenses supplémentaires pour les APU.

° Dans le cas de la santé, ces prestations (par exemple l’allocation adultes handicapés, les indemnités journalières d’arrêt maladie,…) ne sont pas une contrepartie de la production.

° Pour le reste :

  • Soit les ménages paient une partie des soins des hôpitaux à savoir le ticket modérateur.
  • Soit les ménages paient un soin ou une consultation à la médecine privée. Les organismes de sécurité sociale en prennent en charge une partie sous forme de transferts sociaux en nature liés à une production marchande (D632). Ces prestations ne sont pas une contrepartie de la production non-marchande des APU mais une contrepartie de la production marchande.

° Ainsi, une fois reclassés, certes imparfaitement, les hôpitaux dans les APU en Allemagne et aux Pays-Bas (donc en évaluant leur production et leur FBCF) – mais en diminuant d’autant les transferts sociaux en nature marchands (D632) pour éviter un double compte avec la production -, on ne voit pas pourquoi comparer ces dépenses entre les pays n’aurait pas de sens même si une partie des dépenses de santé et de retraite est financée par des organismes privées.

 

° Certes ce n’est pas parfait :

  • D’un côté un coût des investissements doit se retrouver dans le remboursement des prestations de soins, donc dans le D632 en Allemagne; on peut ainsi se demander si il faut rajouter un montant estimé de FBCF des hôpitaux en Allemagne et aux Pays-Bas?
  • Mais d’autre part, on a en France davantage de dépense publique par le classement des hôpitaux en APU, car tous les emplois (par exemple les charges d’intérêt et les autres transferts) des hôpitaux sont comptés en dépense publique. Tandis qu’en Allemagne, seul le remboursement des prestations hospitalières par les caisses de sécurité sociale est compté. Ce qui ne représente pas la totalité du budget des hôpitaux. En effet ceux-ci financent en France une partie de leurs emplois par des ventes payées par des agents hors APU. Le compte des hôpitaux en France inclut ainsi des ressources en paiements partiels (autour  5 Mds) et en ventes marchandes (autour de 15 Mds) liées à la présence d’Ehpad, qui sont traités comme des services marchands au sein des hôpitaux; ces ventes marchandes donnent lieu à des transferts sociaux en nature marchands (D632) d’autres APU qui remboursent certains ménages pour le coût d’hébergement en maisons de retraite. Ceci peut d’ailleurs entraîner un petit double compte de la dépense publique en France.

° L’exemple suivant essaie de formaliser les 2 approches en France et en Allemagne du fait de ces classements sectoriels.

Exemple fictif du compte d’un hôpital public et calcul de la dépense publique en France et en Allemagne

 

 

° L’écart est de 8, dans l’exemple précédent sur un total de 85. Il correspond grosso modo au reste à charge/ complémentaires santé. Mais il apparaît quand même que les rémunérations ainsi que l’emploi public sont sensiblement minorés en Allemagne  et aux Pays-Bas par rapport à la France. Ainsi, l’écart entre les deux pays dans le poids de la rémunération des emplois publics en pourcentage du PIB est dû pour une part à la comptabilisation en Allemagne des hôpitaux publics dans la catégorie des sociétés non financières (graphique suivant). Mais encore une fois les transferts sociaux en nature – production marchande achetée (D632) des APU sont majorées en Allemagne et aux Pays-Bas -, ce qui tend à rendre l’effet sur la dépense publique plus faible (grosso modo d’un montant un peu supérieur à celui de la FBCF et des charges d’intérêt des hôpitaux) quand on compare celle-ci en % du PIB dans les 3 pays.

Rémunération et emploi dans le secteur publique en France et en Allemagne

 

° Pour estimer tous ces montants en Allemagne (hors production), il faudrait connaître des ordres de grandeur en France. Or on sait juste que la FBCF des hôpitaux publics est de l’ordre de 5 Mds.

Le traitement proposé ici des hôpitaux en Allemagne et aux Pays-Bas, s’efforce de tenir compte de ces difficultés :

  • estimation de leur production par une méthode qui consiste à comparer l’autre production marchande du secteurs institutionnel des APU (S13) à la production de la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale ». Il n’y a guère de raison pour ce ratio varie beaucoup selon les pays.
  • baisse équivalente des transferts sociaux en nature marchands (D632),
  • prise en compte de la FBCF des hôpitaux voire de quelques établissements d’éducation en appliquant le ratio du rehaussement de la production à celui de la FBCF multiplié par un coefficient de 0,95 pour se rapprocher un peu de la FBCF des hôpitaux publics en France, celle en Allemagne étant ainsi estimée 8 Mds.
  • s’agissant des autres emplois (intérêts des hôpitaux en Allemagne,… ), on ne les a pas estimés faute d’informations.

° Cette méthode imparfaite ne rehausse pas beaucoup la dépense publique totale de l’Allemagne et des Pays-Bas, la différence positive étant liée au rajout de leur FBCF. Mais elle est nécessaire pour comparer les 3 types de dépenses (production, redistribution, investissement) dans ces pays et dans les autres pays de  l’UE

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

I – LE DÉBAT SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE

Avant toute chose on est frappé par les débats récents sur le déficit public de -5,5% en France en 2023 et du ton alarmiste des politiques et de nombreux économistes. Mais « il faut que tout change pour que rien ne change ». Rien ne change pour réduire la dépense publique de plusieurs dizaine de milliards d’euros. Comme si plus de débats et de ton alarmiste ne changeaient rien. Comme si le gouvernement ne voulait faire de peine à personne et n’ose pas prendre les mesures nécessaires. Il est vrai qu’il y a eu la réformes des retraites  en 2023.

On présente ici les différents points de vue, ceux des économistes dits « sociaux » (ensemble assez hétérogène) et ceux des des « libéraux » avant de proposer une synthèse au chapitre 3. Celle-ci n’interdirait pas de comparer la dépense publique au PIB entre les pays même si ce ratio n’a guère de sens pour un pays donné. Tout au plus quelques ajustements sont nécessaires plus la question des retraites par capitalisation.

Peut comparer-t-on la dépense publique entre les pays ? La réponse des « économistes sociaux » serait « non ». Plusieurs arguments sont avancés : une partie des dépenses de retraite est financée par le privé (retraites par capitalisation) dans quelques pays. Certains classement (hôpitaux) différent en France et en Allemagne. On a vu que le classement différent des hôpitaux en France et en Allemagne minore certes un peu la Dépense publique en Allemagne mais certainement pas du montant de la production des hôpitaux (voir résumé).

Le point de vue des économistes « sociaux » serait le suivant : «C’est donc beaucoup plus exact de dire que l’évolution économique et sociale (l’urbanisation et le vieillissement, par exemple) a créé des besoins similaires dans les pays les plus avancés ; ce qui distingue ces pays c’est surtout le trajet que suivent les sommes d’argent qui financent ces besoins (trajet qui dépend de la manière dont la société oblige les différents acteurs de l’économie à les satisfaire) ».

L’indicateur de la dépense publique montrerait un niveau de redistribution plus que de prélèvement sur la richesse créée. Faut-il  voir les redistributions des APU comme consommations de richesse à perte alors qu’elles alimentent l’activité et la création de richesse en consommant (P2) et en apportent des revenus (D62, D31,. ..) ou des biens et services marchands (D632) à ceux qui en ont besoin pour continuer de consommer et de produire?

En outre, le niveau de redistribution dépend en partie d’organisations propres à chaque pays. Par exemple au Royaume-Uni, les pensions de retraite sont en grande partie financées par le privé. En enlevant la dépense de pensions de retraite du compte des APU au Royaume-Uni, on diminue la dépense publique de façon artificielle. Mais le système redistribue de la même façon : les ménages payent des cotisations au privé/marchand, pour recevoir une retraite du privé/marchand.

Les économistes « libéraux », eux, mettent en avant que le système de prélèvement obligatoire des cotisations empêchent le ménage de faire un choix. Aux États-Unis, l’absence d’obligation d’affiliation à une assurance maladie témoigne de la volonté de préserver à tout prix la liberté de choix des citoyens, principe ancré dans l’histoire de ce pays de tradition libérale. L’État fédéral a toutefois institué une assurance santé limitée aux personnes âgées ou indigentes.

Ils affirment qu’à se préoccuper uniquement du soutien de la demande globale – par une politique de redistribution des revenus et de dépenses publiques tout particulièrement – on décourage l’esprit d’entreprise qui, dans une économie de liberté, est la condition indispensable à l’accroissement de la production, du revenu et de l’emploi. Ils prônent simultanément la réduction des impôts les plus progressifs afin que les « contribuables ne passent pas autant de temps  à échapper à la fiscalité qu’à gagner davantage par une activité productive », et la suppression des transferts sociaux « qui permettent aux chômeurs de vivre aussi bien que s’ils travaillaient ».

Mais qu’est qu’une activité productive surtout en cette période de besoins de soins médicaux, d’éducation et formation ou de transition énergétique? Moins d’État ou mieux d’État….  telles sont les questions.

 

 

1/ L’analyse des économistes « keynésiens-sociaux »

Pour les tenants de cette vision, la notion de besoin est essentielle. Les ménages doivent percevoir des ressources qui ne sont pas la contrepartie directe d’un apport productif, mais qui sont fournies par diverses administrations en vue de leur permettre  la satisfaction de certains besoins considérés comme prioritaires du point de vue social et comme devant être couvert quelque soit le niveau de revenu. On appelle ces ressources des prestations sociales en espèces auxquels s’ajoutent des transferts sociaux en nature. On trouve dans ces catégories : les prestations sociales versés par les divers organismes de sécurité sociale (allocations familiales, remboursements de frais médicaux, retraites,…) dont le montant est fixé en fonction des besoins des prestataires (nombre d’enfants, montant des frais médicaux) et non d’après l’importance ou la nature du travail fourni. Peut importe comment sont financées ces dépenses et que rapportées au PIB, elles atteignent le taux le plus élevé au monde. Mais mieux vaut que soient les « riches » qui paient : rétablissement de impôt de solidarité sur la fortune (ISF), taxation des super-héritages des multimillionnaires, instaurations d’une taxe sur le superprofits des entreprises en 2022, contribution exceptionnelle des particuliers les plus aisés. etc… .

Au delà, ces économistes font valoir plusieurs arguments pour les comparaisons internationales de la Dépense publique [2].

 

 

a) Les hôpitaux ne sont pas rangées dans les mêmes secteurs institutionnels dans les différents pays.

Une première raison de cette non comparabilité vient du fait que, dans les différents pays, les comptables nationaux rangent les acteurs qui s’occupent de santé, éducation, assurance et solidarité (comme les hôpitaux et les universités) dans des “secteurs” différents. En Allemagne et aux Pays-Bas, les hôpitaux sont classés avec les SNF (S11) du fait d’une comptabilité autonome et de ventes supérieures à 50% des coûts; en France et à, priori dans les autres pays ils le sont avec les APU (S13). Dans les deux cas, l’hôpital « facture » à l’administration de sécurité sociale des actes à un tarif fixe, censé représenter son coût.

Mais en France ce mode de gestion et des rémunérations des hôpitaux publics  n‘a pas toujours été en vigueur et est assez récent. Il a remplacé un système fondé sur des subventions globales qui ne pouvaient être assimilées à des ventes. C’est probablement pourquoi la Comptabilité Nationale française élargi le périmètre des APU aux hôpitaux public. En Allemagne et aux Pays-Bas, on considère que les remboursements de la sécurité sociale aux hôpitaux publics sont assimilables à des transferts courants en nature marchands (D632) comme le sont les soins dispensés par des cliniques privées ou des médecins libéraux remboursés pour partie par la Sécurité Sociale (voir page Comptabilité nationale et comparaisons internationales).

 

 

 

b) Une comptabilisation différente de certaines dépenses et recettes en France et en Allemagne

Selon P. Askenasy, les « boucles » tendent à faire grossir les dépenses et les recettes en France [9]. « On en trouve dans tous les pays, mais l’inflation de boucles semble singulière à la France. Elles nourrissent l’interprétation que nous serions un pays totalement exceptionnel qui dépenserait énormément pour la protection sociale et les services publics et qui, pour cela, devrait avoir des recettes considérables. Or les chiffres rendent compte à la fois d’une intervention publique indéniablement puissante mais aussi d’un système socio-fiscal complexe ».

« Ce dernier rendrait délicat les comparaisons internationales. Prenons par exemple la retraite des fonctionnaires. France et Allemagne partagent l’existence d’un système distinct du régime général. En Allemagne, pour l’ensemble des fonctionnaires comme en France pour les agents de l’Etat, il n’existe pas de caisse de retraite. On pourrait en conclure que les données pour les deux pays sont aisément comparables ».

« Mais la logique en France suit celle de la LOLF [loi organique de finances publiques] qui a créé une caisse virtuelle de retraite qui doit être équilibrée. Elle conduit l’Etat à cotiser des sommes très importantes, qu’il se verse à lui-même. Cet argent fait grossir à la fois les dépenses et les recettes ».

« En Allemagne, le régime est fiscalisé : ni le fonctionnaire, ni son employeur public ne paient de cotisations. Les normes européennes d’Eurostat rétablissent une certaine comparabilité en imposant à l’Office statistique allemand de valoriser ces retraites garanties aux agents publics mais sans chercher à équilibrer avec les pensions versées aux fonctionnaires retraités. Or si ce choix était fait, cette valorisation viendrait jusqu’à doubler, alourdissant ainsi les dépenses publiques en Allemagne car les retraites aux fonctionnaires sont suprieures aux cotisations.sociales ».

 

 

 

c) La Dépense publique et privée pour les retraites et la santé

Le montant des dépenses publiques affectées aux retraites (prestations du risque vieillesse-survie) s’élevait à 14,4 % du PIB en France en 2021, ce qui nous situait au troisième rang des pays, derrière l’Italie et loin devant les autres. En 2021, ces dépenses représentent 12,8 % du PIB des pays de l’UE-27. Elles sont le premier poste de dépense de protection sociale en Europe. L’Italie et l’Autriche présentent les niveaux de prestations en part du PIB les plus élevés (respectivement 17,6 % et 15,4 %). Compte tenu du financement privé des retraites, trés faible en France (autour de 0,3% du PIB), les dépenses publiques de retraites représentent un peu plus de 14% du PIB.

Or si on intègre des pays hors UE (Canada, États-Unis, Royaume-Uni, Japon), les données de l’OCDE  montrent que la part des dépenses publiques de retraites de l’UE + ces 4 pays, avoisine les 10% du PIB. Cet écart entre les dépenses publiques de retraite de la France et des autres pays explique une part importante de l’écart entre le total des dépenses publiques de la France et des autres pays. Certains économistes en relativisent la portée en avançant que les actifs cotisent à des régimes de retraite privés dans les autres pays et que le total des dépenses, publiques et privées, n’est pas si différent, de même que le total des primes et cotisations versées à ces régimes.

Cet argument est repris par l’économiste G. Raveaud. pour qui  la frontière entre « public » et « privé » n’est pas si nette. Or cela a des conséquences, étant donné l’importance donnée à l’indicateur de dépenses publiques dans le débat public. Ainsi, dans une publication, l’OCDE montre que les dépenses sociales privées sont presque aussi élevées aux États-Unis qu’en France. Aux États-Unis, où les dépenses sociales publiques sont faibles, les personnes achètent elles-mêmes leur protection sociale dans le secteur privé, en souscrivant à des assurances santé et des fonds de pension. Il s’agit alors de ce que l’OCDE qualifie de « dépenses sociales privées ».

En outre, les États reprennent de l’autre main une partie des versements, sous forme d’impôt sur le revenu ou de TVA prélevée sur les achats des chômeurs ou des retraités. Si ce mécanisme est valable dans tous les pays, il est plus fort dans les États où les dépenses sociales publiques sont élevées, comme la France ou le Danemark, car la fiscalité y est plus élevée qu’aux États-Unis ou en Allemagne.

Ainsi si l’on regarde les « dépenses sociales publiques  brutes», l’écart est énorme entre la France et les États-Unis : elles représentent 31 % du PIB dans notre pays, contre 19 % aux États-Unis. Ces chiffres conforteraient l’idée reçue selon laquelle il n’y aurait pas de protection sociale digne de ce nom aux États-Unis, et qu’elle serait, à l’inverse, très étendue en France. Mais, une fois corrigées des deux effets mentionnés plus hauts – dépenses sociales privées et fiscalité –, on constate que les « dépenses sociales totales nettes », comme les qualifie l’OCDE, sont presque ai même niveau dans les deux pays : 31,7 % du PIB en France et 30 % aux  États-Unis selon le graphique suivant de l’OCDE. Il souligne que les niveaux de dépenses sociales totales nettes sont proches dans les pays à niveau de développement comparable.

Les dépenses sociales privées (y compris les dépenses de santé) sont tellement plus élevées aux États-Unis que dans les autres pays que le fait de les prendre en compte fait passer les États-Unis de la 21 ème place en termes de dépenses sociales publiques brutes à la 2 ème place en termes de dépenses en terme dépenses sociales nettes totales.  L’effet fiscel net est aussi notable aux Pays-Bas, en Suisse, ou au Royaume-Uni mais le rôle que jouent les presttaions sociales privées dans ces pays fait qu(ils remontent dans le classement dès lors qu’on considére les dépenses sociales nettes totales.

Des dépenses sociales publiques brutes aux dépenses sociales nettes totales, en pourcentage du PIB, aux prix du marché, 2015

  • Note: Les chiffres entre parenthèses renvoient au classement des pays en termes de dépenses sociales publiques brutes, du numéro 1 –– pays dépensantle plus –– au pays dépensant le moins. Ainsi, les États-Unis se classent au 21e rang des pays de l’OCDE en termes de dépenses sociales publiques brutes  et au 2e rang en termes de dépenses sociales nettes totales.
  • l’effet fiscal net prend en compte les impôts directs et les cotisations sociales, les impôts indirects et les allégements fi scaux nets à finalité sociale assimilables à des prestations en espèces (TBSPs). Sont aussi pris en compte au titre des avantages fiscaux à finalité sociale le traitement fiscal favorable des prestations sociales privées courantes (par exemple, dons à des organisations caritatives ou exonérations de cotisations d’assurance maladie privée) et le traitement favorable de l’épargne retraite qui, en fin de compte, bénéficie aux ménages (par exemple, traitement fiscal favorable des fonds de pension privés). La valeur des allégements fiscaux à finalité sociale au titre des prestations privées courantes ne se reflète pas dans le  graphique car cela équivaut au financement de prestations sociales privées et doit donc être exclu pour éviter un double comptage au moment de calculer les dépenses sociales nettes totales (publiques et privées). Cela importe peu pour la plupart des pays, car les montants sont relativement faibles, à l’exception des États-Unis où la valeur de ces TBSP (2.8% du PIB) dépasse la recette fiscale sur les revenus de prestations (2.0% du PIB).
  • Source : Base de données de l’OCDE sur les dépenses sociales, https://www.oecd.org/fr/social/depenses.htm

 

On peut noter toutefois que pour financer les retraites publiques en France sans recourir à l’emprunt, il faudrait prélever chaque année 13,6 % de ce que produisent les actifs (le PIB) à travers des impôts et cotisations sociales versés obligatoirement à des régimes publics de retraite en situation de monopole qui n’ont pas la même nature que des primes facultatives versées à des régimes privés de retraite en situation de concurrence (souvent des fonds de pension). Sous cette réserve, il est néanmoins intéressant de comparer le total des dépenses publiques et privées de retraite dans ces différents pays.

En outre l’OCDE ajoute que les travailleurs à faible revenu n’ont souvent pas accès à des prestations sociales privées. Par conséquent un classement plus élevé en termes de dépenses sociales totales nettes ne traduit pas nécessairement par des résultats plus égalitaires.

 

 

 

d) La notion de Dépense Publique est ambigüe

En second lieu, la Dépense Publique additionne des agrégats de nature différente. Il faudrait au contraire distinguer :

  • les coûts de production des administrations publiques (rémunération, CI),
  • les transferts sociaux en nature marchands (D632) qui sont en quelque sorte une contrepartie de la production des professions de santé libérale,
  • enfin les prestations sociales en espèces, (D62) qui ne sont pas une contrepartie de la production.

Ces dernières varient fortement selon les pays en fonction de l’importance des cotisations qui servent à les financer (voir ci-dessus). Par exemple, elles sont faibles aux États-Unis,  fortes en France. On trouve en France, pour la santé et la vieillesse, des régimes obligatoires dont les dépenses sont comptabilisées comme publiques alors que dans d’autres pays, les mêmes dépenses sont assurées par des mécanismes d’assurance privée. La comparaison entre les dépenses de santé en France et aux États-Unis est éclairante à cet égard : en pourcentage du PIB elles sont plus élevées dans ce dernier pays; mais la part des dépenses publiques est plus forte en France.

Ce qui serait ainsi contestable c’est la comparaison de ce chiffre global qui additionne des composantes de la production et des prestations en espèces qui n’ont rien à voir avec la production.

« Il est dit que en France les trois quarts des sommes que les ménages dédient à leur santé (comme les montants qui servent à payer leur médecin ou à acheter des produits pharmaceutiques) transitent, à un moment ou un autre, par des caisses publiques. L’Insee additionne ces sommes (qui ne font que transiter) avec les montants qui servent à faire fonctionner ces caisses et appelle leur addition « dépenses publiques ». Ce n’est pas étonnant donc que la dépense de ce secteur ait l’air d’être très grande et qu’il donne l’impression d’être très dépensier ».

« L’habitude d’appeler “dépenses”, des sommes qui ne sont qu’en transit, cumulée avec celle de classer dans le secteur dit “public” la plupart des hôpitaux, universités et assurances sociales et celle de désigner par le mot “administrations” des acteurs qui exercent des activités autres qu’administrer, a fait croire à nombre de commentateurs que la France avait fait « un choix de société » différent et plus coûteux que celui de nos principaux concurrents ».

« La France, l’Allemagne et la Suisse, par exemple, mobilisent un pourcentage presque identique de leur PIB pour satisfaire leurs besoins de santé : la dépense courante de santé, qui est plus élevée que la consommation de santé, y est respectivement de 11,1 %, 11,2 % et 12,1 % ».

« Pour les sommes qui ne font que transiter par les caisses d’assurances sociales et les mutuelles, on pourrait communiquer le pourcentage que ces acteurs ponctionnent en “frais de fonctionnement” ; on pourrait aussi distinguer, au sein des sommes qui transitent par ces caisses, celles qui reviennent finalement (pendant la vieillesse ou les périodes de maladie) au ménage qui a été ponctionné et réserver les mots comme « transferts » (ou « redistribution ») pour les sommes qui profitent à d’autres ménages ».

 

 

e) Compléter la part des dépenses publiques dans le PIB par d’autres ratios aussi significatifs.

Certes les dépenses publiques s’élevaient à 61,8% en France en 2020 (dont 39 % de dépenses sociales selon l’OCDE), soit le niveau le plus élevé : 52,8% dans la zone Euro dont 33,4% de dépenses sociales). Celles de vieillesse et de santé sont particulièrement élevées en France (22,8 % du PIB en 2014 contre 19,1 % en Allemagne, 14,6 % aux États-Unis et 13,2 % au Royaume-Uni). Ces ratios élevés ne sont-ils pas le gage d’une politique sociale et de santé développée, qui se traduit par une forte espérance de vie et des inégalités moins fortes que dans les pays anglo-saxons? On parvient à un degré relativement élevé de redistribution des revenus. Le rapport entre les moyennes dans la tranche la plus basse et dans la tranche la plus élevée de l’échelle des revenus irait de 1 à 8 au niveau du revenu primaire. Il ne serait plus que de 1 à 4 pour le revenu disponible après prélèvement et redistribution. C’est un choix de société.

  • Cependant, une fois ajoutées les dépenses privées de vieillesse et de santé, les États-Unis sont le pays le plus dépensier dans ce domaine (28,4 % du PIB), devant l’Italie (26,6 % du PIB) et la France (25,5 % du PIB). Bref dans la santé, où ces dépenses sont en grande partie à la charge du patient aux États-Unis, où les hôpitaux ne sont pas classés dans le même secteurs institutionnel en Allemagne qu’en France, et où le recours à la sous-traitance est très développé au Royaume-Uni, les comparaisons internationales seraient fragiles. Les seuls agrégats qui soient comparables seraient la consommation de soins et de biens médicaux (y compris les transferts sociaux en nature tels que les remboursements de soins médicaux) et la dépense courante de santé (brut ou par habitant). Selon des comptes satellites, les notions de « production » ou de « consommation » t de « dépense » n’ont d’ailleurs rien à voir, la seconde étant bien plus élevée (voir page Comptes satellites).
  • La France n’est pas au premier rang en Europe en pourcentage de l’emploi global. L’OFCE insiste aussi sur ce ratio qui correspond aux dépenses de production des administrations. La France ne serait pas non plus le pays où ce ratio  est le plus élevé.  D’où l intérêt de la part respective des dépenses publiques entre celles de production et celles  de redistribution du revenu. Il convient ainsi d’estimer la part des effectifs administratifs et de leurs rémunérations dans les effectifs et les rémunérations des hôpitaux, universités, écoles, etc,… et faire des comparaisons entre pays. Il faut aussi comparer la part des consommations intermédiaires dans la production par pays (voir page Administrations Publiques), selon que les APU externalisent plus ou moins celle-ci.
  • dépense publique par habitant : La France ne se situe plus au premier rang contrairement à la dépense publique en % du PIB. Il est vrai que le PIB par habitant varie selon les pays. On a l’équation dépense  publique/ habitant = dépense publique/ PIB * PIB/ habitant. Autrement dit, la dépense publique par habitant est aussi influencée par le PIB par habitant.
  • croissance de la dépense publique par habitant : pour l OFCE, c’est le ratio le plus significatif.  En France, à forte croissance de la population, ce ratio n’augmente pas plus vite que dans les autres pays notamment en Allemagne où la population stagne. On constate ainsi que le poids élevé de la dépense publique en France s’explique par une démographie dynamique (d’où des dépenses pour la petite enfance et l’éducation), et surtout par la collectivisation du financement des risques sociaux.
  • il y a enfin un budget de la défense substantiel en France qui contribue au niveau élevé des dépense publique (très faible en Allemagne). À qui bénéficie la défense d’un pays ?

Dépenses publiques en pourcentage du PIB (2007, 2009, 2015 et 2016)dépenses publiques en Europe

Dépenses publiques par habitant (2009, 2015 et 2016)

Taux de croissance annuel moyen des dépenses publiques par habitant en termes réels (2007-15, 2009-15 et 2015-16)

 

 

2/les économistes libéraux

Pour les économistes libéraux, le ratio « Dépenses publiques / PIB » est comparable entre les pays. En outre il permet de voir qui (ménages ou entreprises) financent ces dépenses à travers les prélèvements obligatoires? Les impôts prélevés sur les entreprises freineraient leurs investissements. Ceux prélevés sur les ménages limiteraient leur consommation. il y aurait ainsi le rôle néfaste des dépenses publiques sur la croissance.

 

 

a) les effets « pervers » des dépenses publiques élevées

  • L’équivalence Ricardienne associe impôt et déficit public : ce principe relève du comportement des contribuables aptes à associer dépenses publiques immédiates et taxes fiscales à venir, tout déficit public actuel équivalent à un report d’impôt ultérieur. Présentée dès 1821 par Ricardo dans les « Principes d’économie politique et de fiscalité », cette équivalence est étudiée en 1976 par J. Buchanan sous le principe de théorème ricardien d’équivalence. La règle est que l’impôt et le déficit génèrent les mêmes conséquences économiques, neutralisant de fait la relance escomptée d’un programme de dépenses publiques.
  • En effet, les mêmes effets, et donc le même sacrifice fiscal, seraient observés dans les cas suivants : prélever aujourd’hui des impôts sur les ménages pour financer un programme de dépenses publiques (politique fiscale directe) ; ou engager aujourd’hui un déficit public (par emprunt) pour couvrir les dépenses publiques présentes tout en reportant le remboursement en majorant prochainement la fiscalité des ménages (pression fiscale indirecte).
  • Selon R. Barro, les agents seraient parfaitement informés, rationnels, et prendraient en considération les conditions futures et le bien-être de leurs descendants. Les agents seraient donc altruistes et prendraient en compte, dans leur propre fonction d’utilité, l’utilité de leurs enfants. Dès lors, si les agents considèrent que les déficits et la dette publique actuelle peuvent devenir un fardeau pour leurs petits-enfants, ils augmenteront leur épargne pour assurer des transferts intergénérationnels.
  • En outre A. Laffer a mis en évidence que « trop d’impôt tue l’impôt ». Par cette image, l’économiste cherchait à démontrer la limite de l’efficacité de l’imposition des revenus. Sous un certain seuil, l’État se prive d’argent qu’il pourrait percevoir. En effet, un taux d’imposition de 0% ne renflouera pas les coffres publics. Toutefois, après un certain seuil, on découragerait le travail et la création de richesse tandis qu’on encouragerait l’évasion et l’évitement fiscal. La base d’imposition s’en trouverait conséquemment réduite. Il serait donc parfois opportun de réduire l’impôt pour faire croître les recettes fiscales de l’État.
  • Un argument des économistes libéraux est aussi de dire que les montants élevés de prélèvements obligatoires en France (44,5% du PIB) peuvent freiner l’économie de marché, notamment l’industrie. Si les dépenses publiques ne sont pas une ponction sur le PIB, elles sont d’une certaine façon une ponction sur le PIB marchand. En effet, on prélève des ressources sur le secteur marchand pour développer une production non marchande. Des économistes keynésiens considèrent au contraire qu’on peut augmenter autant qu’on veut la dépenses publique, sans avoir un impact négatif sur le secteur marchand. Ceci dépend aussi du financement les dépenses publiques : si on augmente l’impôt sur les sociétés, il est évident que cela va limiter les ressources disponibles pour les entreprises pour investir. Mais d’autres économistes comme E. Malinvaud ont montré l’importance les aspects structurels, institutionnels et législatifs comme frein ou incitation à la croissance. Chacun a son point de vue sur l’importance des services sociaux ou bien de celle des services marchands et de l’industrie. De nouveau, augmenter ou pas les dépenses publiques (et la production non marchande) relève d’un « choix de société », selon qu’on veut privilégier la croissance du PIB marchand ou non marchand.

 

 

 

 

b) Financement, utilité et résultats des dépenses publiques

Ce n’est pas tant le niveau élevé des dépenses publiques qui importe mais d’une part leur financement (les recettes couvrent elles les dépenses ?), d’autre part leur utilité  et enfin leur résultat. Pour les économistes libéraux, une partie plus importante des dépenses de santé devrait être prise en charge par les ménages qu’elle ne l’est en France.

  • financement : il faut tenir compte de la capacité à financer ces dépenses. L’Autriche  a des dépenses publiques élevées en % du PIB mais est en mesure de les financer. En France, ce haut niveau des dépenses publiques implique des prélèvements obligatoires importants (44,1% du PIB en 2019) mais entraîne un déficit public de 3% du PIB en 2019 et un endettement public de 98,1% du PIB. Ces ratios sont relativement stables entre 2016 et 2019, voire en légère baisse pour les deux premiers. Mais ils vont « exploser » en 2020. On rappelle que les recettes comprennent ne grade partie les prélèvements obligatoires : En 2018, les recettes des APU sont de 1259Mds d’euros dont 1133 Mds de prélèvements obligatoires, le reste étant pour l’essentiel constitué par des ventes et autres recettes de production.
  • utilité : les dépenses publiques servent elles les dépenses courantes ou d investissement des APU, dont on dit en général qu’elles sont bien plus utiles pour l’avenir. D autre part, les économistes insistent aussi sur quelles dépenses ? Des dépenses « inutiles » comme remplacer des arbres par d autres dans les communes ou utiles comme des dépenses de formation par exemple.
  • résultat : les économistes prennent souvent 2 exemples. En France, les dépenses publiques d’éducation sont importantes mais la France se classe au 27eme rang du niveau des élèves en mathématiques selon le classement PISA de l’OCDE: les dépenses de santé en % du PIB sont en France parmi les plus élevés de l UE (11%). Mais est on mieux soigné en France que dans les autres pays? Certains économistes rappellent que le personnel administratif représente 35% des hôpitaux contre 27% en Allemagne. De plus, des soins soient quasi gratuits (à l’exception du ticket modérateur) font dire à certains que les usagers vont parfois trop souvent aux urgences. De même, si les soins étaient en partie payants, l usager ne consommerait il pas moins de médicaments ?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

II – LES PRESTATIONS SOCIALES : LE TRAITEMENT EN COMPTABILITÉ NATIONALE

On commence par étudier les dépenses de protection sociale qui représentent plus de la moitié des dépenses publiques dans l’UE et surtout en France.

À long terme, le fait marquant en Europe est un vieillissement de la population et son corollaire une moindre croissance de la population active qui s’affirme encore plus avec le temps.

Les prestations sociales désignent toutes les prestations en espèces (revenu de remplacement, ex : indemnités journalières) ou en nature (remboursement des dépenses engagées ou financement direct de services) que les institutions de protection sociale versent à leurs bénéficiaires.

Les dépenses et des ressources de protection sociale ainsi que leur évolution couvrent l’ensemble des risques auxquels les ménages sont exposés : santé (maladie, invalidité, accidents du travail et maladies professionnelles), vieillesse-survie (retraites, minimum vieillesse, dépendance, etc.), famille, emploi, logement, pauvreté et exclusion sociale.

Nous présentons leur traitement en comptabilité nationale, parfois assez particulier par rapport à la réalité.

En comptabilité nationale on distingue les cotisations sociales (D61) et les prestations sociales (D62, D63).

Il existe en fait 2 types de transferts sociaux (prestations sociales) des administrations aux ménages :

  • Les prestations sociales en espèce (D62) qui visent à augmenter globalement les ressources des ménages sans lien d’affectation à la couverture de dépenses particulières.
    Exemple : allocations chômage, pensions de retraite, allocations familiales, allocation de rentrée scolaire …
  • Les transferts sociaux en nature (D63) qui sont des prises en charge partielles ou totales d’achats de biens et services (quelque soit le producteur) au profit des ménages : par exemple les remboursements de sécurité sociale, aides au logement… Ces transferts en nature ne sont pas considérés comme un transfert de revenu mais comme une dépense de consommation (P3) des administrations publiques (S13) à la place des ménages (S14).

 

1/ Les prestations sociales en espèce (D62)

Elles constituent des transferts, en espèces ou en nature, aux ménages, qui sont destinés à alléger la charge financière que représente pour ceux-ci la protection contre un certain nombre de risques ou de besoins. Ils sont effectués par l’intermédiaire de régimes organisés de façon collective ou, en dehors de ces régimes, par des unités des administrations publiques ou des institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM). Les prestations sociales englobent les montants versés par les administrations publiques à des producteurs dans le cadre de la protection des ménages individuels contre certains risques et besoins sociaux.

La rubrique D62 comprend plusieurs sous-rubriques, notamment.

  • Prestations d’assurance sociale à payer en espèces (D621) aux ménages par les administrations de sécurité sociale. Le D621 correspond à des prestations de la Sécurité sociale qui ne sont pas la contrepartie d’une production, ce qui les distingue du D63 (consommation des APU de cette production au bénéfice des ménages, soit les transferts sociaux en nature). Les remboursements sont exclus et traités comme des transferts sociaux en nature (D632) ;
  • Autres prestations d’assurance sociale (D622) à payer par les employeurs dans le cadre d’autres régimes d’assurances sociales liés à l’emploi. Les autres prestations d’assurance sociale liées à l’emploi sont des prestations sociales (en espèces ou en nature) à payer par les régimes d’assurance sociale autres que la sécurité sociale aux personnes qui cotisent à ces régimes, aux personnes qui sont à leur charge ou à leurs survivants (par exemple salaires normaux ou réduits qui continuent à être versés en cas d’absence pour maladie, indemnité d’éducation pour personne à charge) ;
  • Prestations d’assistance sociale en espèces (D623), qui sont des transferts courants payés aux ménages par des administrations publiques ou des ISBLSM ou des Assurances pour répondre aux mêmes besoins que les prestations d’assurance sociale mais qui ne s’inscrivent pas dans le cadre d’un régime d’assurance sociale exigeant une participation, généralement par l’intermédiaire de cotisations sociales.

 

 

2/  Les transferts sociaux en nature (D63)

On suppose un ménage qui reçoit 30 d’allocation rentrée et 100 d’allocation logement de la part des APU. Le loyer du ménage est de 300. L’enregistrement en comptabilité nationale de ces prestations est le suivant : les APU versent une prestation sociale en espèce (D62) de 30 et une dépense de consommation finale de loyers (P3) de 100. Le ménage reçoit une prestation sociale en espèce de 30. Sa dépense de consommation finale (P3) en loyer est de 200. Sa consommation finale effective en loyers (P4) est de 300. Pour les APU, on a : P3 = 100; P4 =0.

On distingue deux types de consommation de la production non-marchande du S13 (APU) et du S15 (ISBLSM)

  • P31 = Consommation individualisable (éducation, santé, sécurité sociale, action sociale, …) qu’on peut attribuer à des ménages particuliers. Ce sont les transferts sociaux en nature; exemple : éducation, santé, sécurité sociale, action sociale, culture etc.
  • P32 = Consommation de services collectifs pour laquelle il n’est pas possible de trouver un bénéficiaire. Exemple : défense, sécurité, recherche, etc.

On définit alors une autre de consommation finale, à savoir la consommation finale effective (CF effective)(P4) qui apparaît dans le tableau suivant pour les 3 secteurs institutionnels concernés : les APU (S13), les ISBLSM (S15) et les ménages (S14).

Le compte d’utilisation du revenu explicite le partage du revenu entre consommation et épargne. Aux 2 notions de revenu (revenu disponible, revenu disponible ajusté) correspondent ainsi 2 notions de consommation finale (C.F.). Après prise en compte des transferts sociaux en nature, on a la C.F. effective (P4). Le tableau suivant met en relief la séquence des comptes avec les transferts sociaux en nature (en ressources pour les ménages et en emplois pour les APU et les ISBSLM). L’épargne reste inchangée.

Pour montrer l’articulation entre les deux types de consommation de la production non-marchande du S13 et du S15, on peut synthétiser les schémas précédents :

 

 

 

3/ Les cotisations sociales (D.61)

Les cotisations sociales nettes correspondent aux cotisations effectives ou imputées versées par les ménages aux régimes d’assurance sociale afin de garantir le droit à des prestations sociales. Les cotisations sociales nettes (D.61) sont égales aux:

Pour les cotisations sociales, on distingue essentiellement les Cotisations sociales effectives (D.611), les Cotisations sociales imputées (D.612) et aussi des Cotisations sociales effectives à la charge des ménages (D613).

La rémunération du service des régimes d’assurance sociale correspond aux frais de service facturés par les unités assurant la gestion des régimes. Elles apparaissent ici comme partie du calcul des cotisations sociales nettes (D.61); il ne s’agit pas d’opérations de redistribution: elles font partie des dépenses de production et de consommation.

 

a) Cotisations sociales effectives à la charge des employeurs (D.611)

Elles correspondent au flux D.121.  Les cotisations sociales effectives à la charge des employeurs sont versées par les employeurs à des administrations de sécurité sociale, des sociétés d’assurance ou des fonds de pension autonomes ou non autonomes gérant des régimes d’assurance sociale en vue de garantir le bénéfice de prestations sociales à leurs salariés.

En comptabilité nationale, les cotisations sociales effectives à la charge des employeurs étant versées au bénéfice de leurs salariés, elles sont d’abord enregistrées comme une composante de la rémunération des salariés (D121), au même titre que les salaires et traitements en espèces ou en nature. Elles sont ensuite comptabilisées comme transferts courants des salariés (D611) aux administrations de sécurité sociale, sociétés d’assurance ou fonds de pension autonomes ou non autonomes (schéma suivant).

 

 

b) Cotisations sociales imputées à la charge des employeurs (D.612)

Les cotisations sociales imputées (D.612) représentent la contrepartie des prestations sociales fournies directement, c’est-à-dire en dehors de tout circuit de cotisations, par les employeurs à leurs salariés, ex-salariés et autres ayants droit (diminuée le cas échéant des cotisations sociales à la charge des salariés). Elles correspondent au flux D.122 et doivent, en principe, être évaluées sur la base de considérations actuarielles.

Un circuit de cotisations sociales imputées est nécessaire en comptabilité nationale si l’on veut comptabiliser les prestations sociales octroyées directement par l’employeur dans la rubrique «Prestations sociales» et enregistrer le coût de ces prestations (pour la partie qui n’est pas couverte par les cotisations effectives à la charge des salariés) dans la rémunération des salariés payée par l’employeur.

Dans le compte d’exploitation, on considère que les employeurs versent à leurs salariés une rémunération, qualifiée de «cotisations sociales imputées» (D122), d’un montant égal à la valeur des cotisations sociales estimées qui devraient être payées pour leur garantir les prestations auxquelles ils ont droit. Dans le compte de distribution secondaire du revenu, on considère que les salariés reversent à leurs employeurs un montant équivalent sous la forme de cotisations sociales imputées (D612) (c’est-à-dire de transferts courants) comme s’ils versaient celles-ci à un régime d’assurance sociale distinct (schéma suivant).

En comptabilité nationale, les cotisations sociales imputées sont enregistrées:

  • en emplois du compte de distribution secondaire du revenu des ménages et du compte extérieur des revenus primaires et des transferts courants;
  • en ressources du compte de distribution secondaire du revenu des secteurs employeurs.

L’exemple fictif ci-dessous explicite ces différents flux : dans le compte d’exploitation, les sociétés non financières (SNF) versent aux ménages des salaires bruts (D11) de 800 dont 200 de cotisations salariales. Elles paient en outre 300 de cotisations patronales pour la Sécurité sociale (D12). Les SNF versent des prestations directes d’employeurs de 50 aux ménages. Dans le compte de distribution secondaire du revenu, la Sécurité sociale verse aux ménages des prestations sociales pour un montant de 500. Les SNF versent des prestations directes d’employeurs de 50 aux ménages (D622). Les ménages reversent les 300 aux APU (D611) ainsi que les 200 de cotisations effectives (D612). Les ménages reçoivent les 50 d’autres prestations sociales  (D622)  des SNF mais qu’ils reversent aux SNF en cotisations sociales imputées (D612).

Enregistrement des cotisations et prestations de Sécurité sociale, et des cotisations imputées et prestations directes d’employeurs en comptabilité nationale (exemple fictif)

 

 

 

c) Cotisations sociales à la charge des ménages (D.613)

Les cotisations sociales effectives à la charge des ménages sont des cotisations sociales payables pour leur propre compte par les salariés, les travailleurs indépendants ou les personnes n’occupant pas d’emploi aux régimes d’assurance sociale.

Dans les salaires et traitements en espèces, qui font partie des salaires et traitements bruts (D.11), on trouve les cotisations sociales, les impôts sur le revenu et les autres versements à la charge du salarié, y compris ceux que l’employeur retient à la source et verse directement pour le compte du salarié aux administrations de sécurité sociale, aux autorités fiscales et autres (qu’on retrouve ensuite comme partie du D613).

Il s’agit des cotisations sociales que paient les salariés aux administrations de sécurité sociale et aux régimes privés avec et sans constitution de réserves. Outre les cotisations effectives à payer, les cotisations sociales à la charge des salariés comprennent également, dans le cas des régimes privés avec constitution de réserves, les suppléments de cotisations à payer sur les revenus de la propriété attribués aux assurés que perçoivent les salariés participant aux régimes, diminués du service. Ce dernier est toujours considéré comme une charge grevant les cotisations des salariés et non celles des employeurs.

 

 

 

 

 

 

 

 

III – LES PRESTATIONS SOCIALES EN FRANCE ET EN EUROPE

On s’appuie ici sur deux sources  : d’une part les données d’Eurostat, d’autre part  le compte satellite de la protection sociale (CPS)  établi par la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) (voir page Comptes satellites) : il utilise le même cadre conceptuel et méthodologique que le cadre central des comptes nationaux mais détaille le système de protection sociale, avec d’un côté, les prestations sociales, de l’autre, les prélèvements (cotisations, impôts) permettant leur financement [3], [4].

Le champ de la « protection sociale »  du CPS n’est pas le même que celui de l’Insee quand celui-ci comptabilise les transferts sociaux en espèces ou en nature (D62 et D63) des APU. La principale différence entre le champ du CPS et l’Insee concerne les prestations liées à l’éducation qui sont exclues du CPS. De même certaines dépenses (en D631 : défense, police, administration générale) ne seraient pas de la protection sociale. Et inversement le CPS inclut l’activité de structures marchandes (complémentaires santé ou vieillesse notamment). Il détaillerait aussi ce qui revient en prestations aux ménages et le fonctionnement des structures organisant cette protection sociale. D’autres différences existent du fait que la DREES travaille à un niveau plus fin et reconstruit certaines prestations à partir de données fournies directement par certaines administrations de sécurité sociales (comme la CNAF). L’Insee travaille au contraire à un niveau plus agrégé à partir de données le plus souvent retravaillée par la Direction générale des Finances publiques (DGFiP). Pour les comparaisons internationales on s’appuie aussi sur les données de l’Insee.

Agrégat central du CPS, les prestations sociales correspondent à l’ensemble des transferts, en espèces ou en nature, permettant aux individus de faire face aux situations pouvant compromettre leur sécurité économique (diminution du revenu, hausse des besoins). Ces situations, appelées risques sociaux, sont distinguées selon la raison de l’aide apportée aux individus : vieillesse, santé, emploi, famille, pauvreté-exclusion sociale et logement (voir ci-dessous).

 

La population française est appelée à vieillir au cours des prochaines années : accroissement de la part des personnes âgées dans une population. La France se situe dans la moyenne européenne (19,5% de 65 ans et plus). Ce vieillissement a des conséquences potentielles sur l’équilibre des retraites. Ces effets varient-ils avec la nature de ce vieillissement, selon qu’il résulte du retournement de la croissance ou plutôt de l’allongement de la durée de vie. Le vieillissement pour les années à venir se traduit par un alourdissement très significatif de trois postes de la « dépense sociale » : la retraite, la santé et la prise en charge de la dépendance aux âges élevés.

Dans ces conditions, les prélèvements obligatoires ont augmenté de 6,2 points entre 1992 et 2017 pour financer la « dépense sociale ». Depuis 1975, gérer la croissance des prélèvements obligatoires est clairement devenu bien plus complexe. Les pouvoirs publics se trouvent de facto contraints de faire évoluer ces prélèvements à un rythme très ralenti, que ce soit par résistance des acteurs sociaux à ces hausses de prélèvement, ou par souci de prudence quant aux effets de ces prélèvements sur le marché du travail.  Il reste que leur progression est impressionnante depuis la fin de la seconde guerre mondiale, soit d’abord du fait de la hausse des cotisations sociales, soit ensuite (à partir du milieu des années 80) du fait de la hausse des différents impôts, notamment la CSG et les impôts locaux.

En 2020, les États européens sont tous concernés par la chute de l’activité économique induite par la crise sanitaire. En France, avec les mesures mises en œuvre pour pallier les effets de la crise, les dépenses de la protection sociale augmentent de 7,8 % en 2020. En parallèle, les ressources de la protection sociale sont quasiment stables (-0,1 %), les effets de la baisse de l’activité étant compensés par la hausse des contributions de l’État. Au total, la crise sanitaire se traduit par une dégradation inédite du solde de la protection sociale, avec un déficit record de 51 milliards d’euros, due à la forte hausse des prestations. Toutefois, en raison du financement massif par l’État du chômage partiel, ce solde ne reflète qu’en partie l’ampleur du choc absorbé par l’ensemble des administrations publiques. Le déficit public, marqué par la baisse des impôts et taxes collectés, atteint près de 20 milliards d’euros en 2020 (voir page Dette publique).

 

 

1/  Prestations sociales dans l’UE

a) Dépenses de prestations de protection sociale par fonction

En 2022, les dépenses totales consacrées aux prestations de protection sociale dans l’UE se sont élevées à 4 307 milliards d’euros , ce qui équivaut à 27,2 % du PIB. Par rapport à 2021, cela représente une augmentation de 2,7 % (en prix courants).

Une analyse par fonction révèle qu’au sein de l’UE, les dépenses les plus élevées en matière de prestations de protection sociale ont été enregistrées pour la fonction vieillesse et survivants (composée en grande partie de retraites), qui représentait près de la moitié (46,3 %) de toutes les dépenses de protection sociale. prestations de protection sociale en 2022. La fonction maladies/ soins de santé vient en deuxième position , qui représentait les trois dixièmes (30,0 %) des dépenses de l’UE en matière de prestations de protection sociale, tandis que chacune des quatre fonctions restantes (indiquées dans le tableau suivant) représentait des actions à un chiffre. Parmi celles-ci, la proportion la plus élevée a été enregistrée pour la fonction famille/enfants  (8,6 % des dépenses totales en prestations de protection sociale), suivie par la fonction invalidité (7,0 %), la fonction chômage (4,3 %) et la fonction logement et exclusion sociale (3,8 %).

.Dépenses de prestations de protection sociale par risques en 2022 en %

Dépenses en prestations de protection sociale par fonction, UE, en 2021 (%, part dans le total des prestations)

 

 

b) En France, le niveau de dépenses des prestations de protection sociale était supérieur au tiers du PIB

En 2022, il y avait des variations considérables entre les États membres de l’UE en ce qui concerne leurs niveaux de dépenses en prestations de protection sociale par rapport au PIB. Un pic de 32,2 % a été enregistré en France, suivie par l’Autriche, l’Italie, la Finlande et l’Allemagne (avec des ratios compris entre 29 et 30 %). À l’autre extrémité de la fourchette, les ratios les plus faibles ont été observés en Hongrie (16,0 %), en Lituanie (15,8 %), en Estonie (15,6 %), à Malte (15,0 %) et en Irlande (11,3 %).

En moyenne, de 2011 à 2021, la part des dépenses sociales dans le PIB a augmenté dans l’UE, passant de 27,0 % à 28,7 % ; cependant, il existe de grandes différences entre les pays : la plupart des pays de l’UE ont enregistré une augmentation de cette part (avec un maximum de plus de 4 pp en Autriche et en Pologne), tandis que six pays ont enregistré une réduction de cette part, la plus élevée étant mesurée pour l’Irlande ( -10,4 pp).

Tableau-30-depenses-de-protection-sociale-SESPROS-eurostat

 

Dépenses en prestations de protection sociale, 2021 et 2022, (% du PIB)

 

 

 

 

c) Évolutions des prestations de protection sociale en prix constants

L’évolution des dépenses de l’UE consacrées aux prestations de protection sociale sur la période 2011-2021 révèle que les dépenses totales pour toutes les fonctions ont augmenté en moyenne de 2,0 % par an; cette analyse s’appuie sur des données aux prix constants de 2010 (c’est-à-dire qu’elle est présentée en termes réels). Dans un seul État membre de l’UE, la Grèce, les dépenses totales consacrées aux prestations de protection sociale ont diminué au cours de la période considérée, en moyenne de 0,8 % par an.

Dans l’ensemble de l’UE, le taux de croissance le plus élevé des dépenses en matière de prestations de protection sociale au cours de la période 2011-2021 a été enregistré pour le logement et l’exclusion sociale, où les dépenses ont augmenté en moyenne de 3,9 % par an. Les taux de variation les plus élevés ont ensuite été enregistrés pour la fonction maladie/soins de santé (2,4 % par an) et pour la fonction famille/enfants (2,3 % par an). En revanche, les fonctions vieillesse et survivants, chômage et invalidité ont enregistré un taux de croissance annuel moyen inférieur à la moyenne de l’UE. La plus forte augmentation des dépenses consacrées au logement et à l’exclusion sociale a été enregistrée par l’Italie (26,1 % par an), tandis que la Lettonie a enregistré la plus forte croissance pour la fonction maladie/soins de santé (9,4 % par an) et la Roumanie pour la fonction vieillesse et survivants ( 4,7 % par an).

 

 

d) Prestations de protection sociale en espèces et en nature

Les dépenses au titre des prestations de protection sociale peuvent prendre diverses formes en termes de prestation. Les paiements peuvent être effectués en espèces, versés soit à intervalles réguliers, soit sous forme de sommes forfaitaires, ou encore prendre la forme de prestations en nature. Dans le même ordre d’idées, certains gouvernements choisissent de cibler certaines prestations en les soumettant à des conditions de ressources (en fonction de différents niveaux de revenus), alors que d’autres paiements pourraient être versés à l’ensemble d’une (sous)population, par exemple une allocation de carburant d’hiver ( pour le chauffage) versée à toutes les personnes âgées.

Le graphique suivant montre qu’en 2021, près des deux tiers (65,1 %) des dépenses totales en prestations de protection sociale dans l’UE ont été effectués sous forme de paiements en espèces. La part des prestations en espèces dans les dépenses totales de protection sociale a culminé à 77,0 % en Grèce et à 76,7 % en Italie, tandis que les prestations en espèces représentaient également plus de 70 % des dépenses totales en Pologne, en Roumanie, au Portugal et à Chypre. À l’autre extrémité de la fourchette, les prestations en espèces représentaient moins de 60 % des dépenses totales en prestations de protection sociale en Finlande (59,7 %), en Irlande (56,5 %), au Danemark (55,6 %) et en Suède (52,9 %).

 

 Dépenses en prestations de protection sociale en espèces et en nature, 2021, (% des dépenses totales en prestations de protection sociale)

 

 

 

Plusieurs remarques doivent compléter ces données.

1/ Les prestations de protection sociale mesurées  à partir du Système européen de statistiques intégrées de la protection sociale (Sespros) mis en œuvre par Eurostat représentent 95 % de l’ensemble des dépenses de protection sociale en Europe en 2020, et 92 % en France. La part restante consiste essentiellement en des dépenses de gestion et d’administration des systèmes de protection sociale, mais n’est pas toujours comparable entre les pays membres . En 2020, en intégrant ces dépenses   supplémentaires, la part des dépenses de protection sociale dans le PIB atteint en moyenne 31,8 % au sein de l’UE-27, et 38,1 % en France en 2020.

2 / En  second lieu, les dépenses de prestations de protection sociale sont plus élevées en Europe que dans les autres pays de  OCDE. Si l’on se réfère aux chiffres de la base de données de dépenses sociales de l’OCDE (SOCX), en 2020, les États-Unis, le Canada et le Japon consacrent respectivement 24,5 %, 25,5 % et 24,8 % de leur PIB aux dépenses sociales publiques, contre 34,9 % en France (graphique suivant). L’écart est considérablement réduit si on prend en compte les dépenses privées  obligatoires ou facultatives intégrées dans le dispositif SOCX2 de l’OCDE : les États-Unis consacrent alors 37,6 % de leur PIB à la protection sociale, contre 38,6 % en France.

3/ Enfin le concept de prestations nettes retrace la valeur issue du système de protection sociale des aides reçues in fine par les ménages et, symétriquement, la dépense réellement engagée par les institutions de protection sociale; il permet une meilleure comparabilité des données au niveau européen  Il est plus pertinent pour les comparaisons européennes (voir ci-dessous).

 

 

Prestations de protection sociale publiques et privées au sein des pays de l’OCDE en 2020 (nomenclature des dépenses de  l’Ocde) En % du PIB

 

 

 

2/ Eurostat a mis en place un autre concept des prestations « nettes » plus comparables selon les pays.

Le revenu fourni par certaines prestations versées en espèces est potentiellement soumis à des prélèvements imposés par le biais du système fiscal. La déduction de prélèvements – tels que les impôts sur le revenu ou les cotisations sociales – sur les montants bruts perçus par les bénéficiaires signifie qu’une partie des dépenses initiales est reversée aux budgets des gouvernements. Par conséquent, les dépenses nettes au titre des prestations de protection sociale peuvent être considérablement inférieures au montant brut versé.

 

a) Les dépenses nettes en prestations de protection sociale dans l’UE représentaient 90,7 % des dépenses brutes en 2019

Les prestations de protection sociale présentées sont en général « brutes ». De fait, elles ne tiennent pas compte des prélèvements obligatoires (PO) retenus sur les prestations, qui viennent réduire le montant des prestations réellement reçu par les ménages. Les prestations dites « nettes » viennent justement donner un aperçu de cet écart pour la France et pour les pays européens.

L’analyse des prestations nettes fait partie du « Système Européen de statistiques intégrées de la protection sociale » (Sespros). Le concept de prestations nettes présente deux intérêts :

  • d’une part, il retrace la valeur issue du système de protection sociale des aides reçues in fine par les ménages et, symétriquement, la dépense réellement engagée par les institutions de protection sociale ;
  • d’autre part, il permet une meilleure comparabilité des données au niveau européen, car les taux et les modalités de prélèvements obligatoires diffèrent fortement d’un pays à l’autre. C’est pourquoi, en complément de la collecte des dépenses de protection sociale.

En 2019, l’UE a dépensé environ 3 761 milliards d’euros en prestations de protection sociale brutes, ce qui équivaut à plus d’un quart (26,8 %) du PIB de l’UE . Les statistiques sur le niveau des dépenses brutes peuvent toutefois être trompeuses, en particulier lorsqu’on compare les dépenses dans différents États membres de l’UE. La façon dont les prestations de protection sociale sont influencées par les systèmes fiscaux varie : dans certains États membres, les prestations de revenu font partie de l’assiette sur laquelle sont calculés les impôts sur le revenu et/ou les cotisations sociales, et de laquelle ces prélèvements sont déduits ; dans d’autres, ce n’est généralement pas le cas. Lorsque des ménages sont tenus de payer des prélèvements obligatoires sur les prestations perçues, une partie de la dépense initiale est récupérée. Cela signifie que les dépenses brutes peuvent surestimer à la fois le coût final de l’aide sociale et la valeur réelle des prestations pour les bénéficiaires.

En 2019, les dépenses nettes au titre des prestations de protection sociale dans l’UE représentaient 90,7 % des dépenses brutes (graphique suivant). Ce chiffre variait considérablement d’un État membre à l’autre en raison des différences de traitement des prestations sociales au sein des systèmes fiscaux nationaux. Dans la plupart des États membres orientaux (en particulier la Bulgarie, la Slovaquie, la Tchéquie, la Roumanie, la Hongrie, la Slovénie et la Croatie), les pays scandinaves, ainsi qu’à Malte, moins de 5,0 % des dépenses de prestations ont été recouvrés par les gouvernements via le système fiscal ; cette situation a également été observée en Turquie, au Monténégro, en Serbie et en Bosnie-Herzégovine.

 Dépenses nettes en prestations de protection sociale, 2019, (% des dépenses brutes)

 

 

b) Les systèmes fiscaux réduisent la différence de dépenses entre les pays

Les différences dans la manière dont les systèmes fiscaux et de prestations interagissent ont des implications importantes pour la comparabilité des dépenses de protection sociale entre les États membres de l’UE. En 2019, l’écart entre les dépenses brutes et nettes au titre des prestations de protection sociale dans l’UE s’élevait en moyenne à 2,5 % du PIB. Les écarts étaient plus importants dans certains États membres de l’UE, les écarts les plus importants – en pourcentage du PIB – étant souvent enregistrés pour les États membres affichant certains des ratios les plus élevés de dépenses brutes de protection sociale par rapport au PIB (graphique suivant). C’était notamment le cas des Pays-Bas (un écart de 5,1 points de pourcentage entre les dépenses brutes et nettes) et du Danemark (4,6 points), qui affichaient tous deux des ratios de dépenses brutes supérieurs à la moyenne de l’UE.Ainsi, une comparaison du ratio des dépenses nettes au PIB montre moins de disparité entre les États membres qu’une analyse basée sur les dépenses brutes.

Dépenses brutes et nettes en prestations de protection sociale, 2019 en % du PIB

 

 

Lorsque les dépenses de protection sociale sont exprimées par rapport au PIB, la différence entre les États membres de l’UE les plus dépensiers et les plus dépensiers était de 18,2 points de pourcentage pour les dépenses brutes (France 31,3 % et Irlande 13,0 %) contre 17,0 points de pourcentage pour les dépenses nettes (France 29,4 % et Irlande 12,4 %) (graphique suivant). Le classement des États membres variait également quelque peu, selon qu’il s’agissait de dépenses brutes ou nettes. Par exemple, le Danemark affichait le deuxième niveau le plus élevé de dépenses brutes (par rapport au PIB) parmi les États membres, mais il est passé à la cinquième place lorsqu’il est classé sur la base des dépenses nettes.

Dépenses brutes et nettes en prestations de protection sociale, 2019, (% du PIB)

 

 

 

 

 

3/ L’évolution des dépenses de protection sociale en France en 2020 et 2021

En 2020 et 2021, les systèmes de protection sociale1 jouent un rôle majeur pour contenir les effets de la crise déclenchée par l’épidémie de Covid-19 en France et en Europe. En 2020, les mesures de restriction sanitaire (confinements, couvre-feux, fermetures de commerces, etc.) destinées à ralentir la propagation de l’épidémie conduisent à une chute de l’activité économique (fiche Contexte de l’année 2021). Les dispositifs de chômage partiel mis en œuvre par tous les pays européens pour
préserver l’emploi et stabiliser les revenus des ménages contribuent à une forte croissance des prestations de protection sociale.

En 2021, le déploiement des campagnes de vaccination pour contenir l’épidémie et la levée progressive des restrictions sanitaires permettent une reprise de l’activité économique (en France, le PIB progresse  de 6,8 % en 2021). Le financement de la vaccination2, l’intensification des campagnes de dépistage du Covid-19 et, plus largement, la reprise des soins médicaux
non urgents qui avaient été limités pendant le confinement, prend ainsi le relais du chômage partiel comme moteur de la hausse des prestations de protection sociale, en France comme en Europe (graphique suivant)

Au final, les prestations continuent de croître en 2021, mais à un rythme beaucoup moins soutenu : elles augmentent de 2,4 % en France en 2021 après une hausse de 6,9 % en 2020, tandis qu’en moyenne, dans l’Union européenne à 27 (UE-27), les prestations sont en hausse de 3,1 % après une augmentation de 8,3 % en 2020. En France, les prestations de protection sociale atteignent 833,8 milliards d’euros en 2021 (tableau suivant).

Avec la pandémie de Covid-19 et ses conséquences économiques et sociales, la répartition entre les différents risques sociaux couverts par la protection sociale se modifie fortement en 2020. En raison de la mise en place du chômage partiel, le risque emploi devient le premier contributeur à la croissance globale des prestations devant les risques santé (les soins) et vieillesse-survie (les retraites). Le risque emploi représente ainsi 10 % du total des prestations versées en 2020 contre 6 % en 2019. Les mesures de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale contribuent également significativement à la hausse des prestations sociales en raison de la mise en place de l’aide exceptionnelle de solidarité.

 

 

a) Les 6 catégories de prestations

Les comptes de la protection sociale distinguent six catégories de prestations correspondant à autant de risques :

 

  • Les prestations du risque vieillesse-survie s’élèvent, en 2021, à 360,1 milliards d’euros . Elles représentent à elles seules 43 % de l’ensemble des prestations de protection sociale, soit 14,4 % du PIB. Moins sensibles aux effets conjoncturels, elles progressent de 1,8 % en 2021, soit à un rythme légèrement inférieur à celui de 2020 (+2,0 %). Ce risque est constitué essentiellement des prestations versées au titre de la vieillesse, qui représentent 89 % du risque global, les prestations versées au titre de la survie représentant les 11 % restants. Elles sont majoritairement financées par les administrations de sécurité sociale  : 79 % des prestations sont versées par les administrations de sécurité sociale, dont 38 % par le régime général. Le risque vieillesse-survie (360,1 milliards d’euros en 2021) est composé à 83,1 % des pensions de droit direct des régimes obligatoires1 (299,1 milliards d’euros). Ces pensions ralentissent légèrement en 2021 (+1,9 % après +2,3 % en 2020 et +2,2 % en 2019) mais continuent d’augmenter.

 

  • Les prestations du risque pauvreté-exclusion sociale, dont l’État est le principal financeur, s’élèvent à 34,7 milliards d’euros en 2021, soit 4,1 % du total des prestations sociales. Malgré l’extinction des aides exceptionnelles et la reprise économique qui infléchissent à la baisse le RSA et la prime d’activité, ce risque est de nouveau en hausse en 2021 (+6,7 %
    après +13,2 % en 2020). L’indemnité inflation décidée par le gouvernement en fin d’année est le principal contributeur, en 2021, à la hausse des prestations du risque pauvreté-exclusion sociale.

 

  • Les prestations du risque maladie s’élèvent à 255,6 milliards d’euros en 2021, en hausse de 11,5 % par rapport à 2020. Elles représentent 31 % du total des prestations sociales et 10,2 % du PIB, contre 9,9 % en 2020. Cette hausse importante marque une accélération, en raison du renforcement de la campagne de dépistage du Covid-19 et du démarrage de la vaccination, mais aussi du rattrapage enregistré sur les dépenses de soins en ville et les soins hospitaliers, dans un contexte de levée progressive des restrictions sanitaires. Les soins pris en charge par l’Assurance maladie et l’État augmentent de 9,5 % en 2021 et représentent le premier contributeur à la hausse des prestations relevant du risque maladie. Cette augmentation s’explique d’abord par un rebond important des prestations de soins délivrés en ville qui sont portés par le redémarrage de l’activité à la suite de la levée des restrictions sanitaires. Les remboursements de médicaments sont en nette augmentation, d’une part, du fait des dépenses liées au Covid-19 en masques et en tests antigéniques en pharmacie et, d’autre part, du fait de l’arrivée sur le marché de nouveaux traitements coûteux (le traitement pour la mucoviscidose notamment) et d’une hausse de consommation en traitements du cancer, immunosuppresseurs et antidiabétiques.

 

  • Les prestations du risque famille représentent 56 milliards d’euros en 2021, soit 6,7 % des prestations de protection sociale. Elles sont majoritairement versées par les administrations publiques (à hauteur de 89 %), le reste correspondant à la mobilisation du secteur privé (associations, sociétés financières et non financières). En 2021, malgré la hausse des prestations liées à la maternité (décalage de la prime de naissance et allongement du congé paternité), elles diminuent globalement de 2,4 % (après +3,0 % en 2020) à la suite de la fin des mesures exceptionnelles mises en place pendant la crise sanitaire (dispositif de chômage partiel pour garde d’enfant et majoration exceptionnelle de l’allocation de rentrée scolaire).

 

  • Les prestations du risque emploi baissent de 18,2 % en 2021 et représentent 60,9 milliards d’euros, soit 7,3 % du total des prestations de protection sociale. Cette diminution résulte de la baisse du recours au dispositif de chômage partiel et à l’indemnisation chômage, dans un contexte d’assouplissement des restrictions sanitaires liées à la pandémie de Covid-19 et de rebond de l’activité économique en 2021.

 

  • En 2021, les prestations du risque logement représentent 15,8 milliards d’euros, soit 1,9 % du total des prestations sociales. Elles baissent de 5,7 %. C’est l’une des diminutions les plus importantes depuis 1959, première année disponible des comptes de la protection sociale. Cette baisse est liée à la mise en œuvre, au 1er janvier 2021, de la réforme des aides au logement, avec la prise en compte contemporaine des ressources pour le calcul du droit.

 

Prestations de protection sociale en France et en Europe : évolution entre 2019 et 2021 et contributions des différents risques sociaux

Les prestations de protection sociale en France de 2019 à 2021, niveaux en milliards d’euros, évolutions en %

 

 

 

 

b) En France, le solde de la protection sociale s’améliore en 2021, mais reste  fortement déficitaire

En 2021, l’amélioration progressive de la situation économique et sanitaire fait ainsi rebondir les ressources (+5,2 % après -0,1 % en 2020) et freine les dépenses de la protection sociale (+1,2 % après +7,7 % en 2020). Celles-ci restent cependant à un niveau nettement supérieur à celui observé au niveau avant crise. Au global, avec 864 milliards d’euros en ressources et 882 milliards d’euros en emplois, le solde de la protection sociale reste fortement déficitaire, de 18 milliards d’euros en 2021 (tableau suivant). Après le déficit record de 2020 (49 milliards d’euros) engendré par la crise sanitaire, le solde de la protection sociale s’améliore mais reste dégradé. Compte tenu des conventions comptables des CPS , le solde de la protection sociale ne reflète qu’en partie l’ampleur du choc absorbé par les administrations publiques durant la crise. En particulier, le financement massif par l’État des dispositifs exceptionnels, comme le chômage partiel ou l’indemnité inflation, est sans effet sur le solde.

Emplois, ressources et solde de la protection sociale en France. Niveaux en milliards d’euros, évolutions en %

 

 

 

 

 

4/ évolution en France sur longue période

Les prestations de protection sociale augmentent à un rythme de moins en moins soutenu au fil des années (en dehors des périodes de crise) : leur croissance annuelle à prix constants1 est en effet passée de +6,9 % entre 1959 et 1981, à +2,8 % entre 1981 et 2007, pour s’établir à +1,6 % entre 2009 et 2019. Pour autant, la part des prestations de protection sociale dans le PIB a progressé (14 % en 1959 contre 31 % en 2019) et atteint 35 % en 2020 avec la crise sanitaire (graphique suivant).

 

 

a) Les risques santé et vieillesse-survie, principaux postes de dépenses, ralentissent sous l’effet des réformes

Les risques santé et vieillesse-survie représentent à eux deux entre 70 % et 81 % du total des prestations de la protection sociale au cours de la période 1959-2020.

Au sein du risque santé, la dynamique de la composante maladie est ralentie depuis les années 1980 par de nombreux plans de réforme, comme ceux de 1982-1983 (baisse du remboursement de certains médicaments, etc.), de 1986 ou encore de 1993, qui augmentent la part des dépenses restant à la charge des ménages. Instauré en 1996, l’objectif national d’évolution des dépenses d’assurance maladie (Ondam) vise à encadrer les dépenses des régimes de base. Il est régulièrement dépassé jusqu’en 2009, mais la loi maladie de 2004 et le renforcement continu de ses dispositifs de contrôle et de suivi permettent son respect depuis 2010.

Les prestations servies au titre de la vieillesse-survie ont également ralenti à la suite de quatre grandes réformes du système de retraite, en 1993, 2003, 2008 et 2010. Elles entérinent le principe d’indexation des pensions sur l’inflation et non plus sur les salaires, prévoient son calcul à partir des 25 meilleures années au lieu des 10 meilleures dans le secteur privé, relèvent le nombre d’années nécessaires pour bénéficier du taux plein, et repoussent l’âge légal d’ouverture des droits de 60 à 62 ans. Cependant, le montant moyen des pensions augmente continûment en raison de l’élévation tendancielle des salaires réels au fil des générations, et les retraités sont plus nombreux du fait de l’arrivée à la retraite des générations du baby-boom et de l’allongement de l’espérance de vie.

Le risque famille, généralisé dès l’après-guerre, est celui qui connaît la plus faible progression (+1,8 % par an en moyenne entre 1959 et 2020). Les autres risques sociaux (emploi, logement et pauvreté et exclusion sociale) évoluent de façon contra cyclique : le poids des dépenses afférentes augmente dans les périodes de faible activité économique. Pour le risque emploi, la plus forte augmentation (hors année 2020, dont la hausse est exceptionnelle) a lieu entre 1974 et 1983 (de 0,5 % à 2,5 % du PIB), en raison de l’extension de la population couverte et de l’amélioration de l’indemnisation. La hausse significative des dépenses du risque pauvreté-exclusion sociale depuis 1959 (+7,6 % en moyenne entre 1959 et 2020) reflète la montée en charge de la solidarité nationale, qui se traduit notamment par la mise en œuvre de minima sociaux généralistes (revenu minimum d’insertion en 1988, revenu de solidarité active en 2009, remplacé pour sa partie de « gain au travail » par la prime d’activité en 2016).

Part des prestations sociales dans la richesse nationale depuis 1959 en % du PIB

Note : La distinction entre les risques vieillesse et survie n’est pas disponible avant 1970. En 1975, 1993, 2009 et 2020, le PIB a fortement baissé en volume, entraînant une hausse marquée de la part des prestations sociales dans le PIB.
Lecture : En 2021, les prestations de protection sociale représentent 33,3 % du PIB. Parmi ces prestations, celles du risque maladie représentent 10,2 % du PIB.
Source : DREES, CPS ; Insee, les comptes nationaux annuels pour le PIB.

 

 

b) Les crises sont les causes principales des déficits des comptes de la protection sociale des dernières décennies

Les premiers déficits des comptes de la protection sociale apparaissent dans les années 1990, du fait d’une augmentation des dépenses supérieure à celle des ressources, particulièrement après la crise de 1993 (graphique suivant). Jusqu’au début des années 2000, le retour de la croissance et la modération des dépenses permettent de renouer avec les excédents, ce dès 1996. Une légère dégradation de la conjoncture entraîne une réapparition des déficits en 2004. En 2008, le déficit de la protection sociale avait atteint un niveau alors inédit. Depuis, celui-ci s’est résorbé peu à peu jusqu’en 2017, où le solde est redevenu positif. Cette tendance s’est confirmée les deux années suivantes, avant que la crise sanitaire et économique n’induise les déficits records de 2020 et 2021.

 

Solde, dépenses et recettes de la protection sociale en points de PIB de 1959 à 2021 en points de PIB

Note : À partir de 2006, les dépenses et recettes du compte de capital sont prises en compte, ce qui induit une rupture de série.
Lecture : En 2021, le PIB a augmenté, entraînant mécaniquement une baisse des recettes exprimées en points de PIB, alors même que les recettes ont augmenté entre 2020 et 2021 (+5,2 %).
Source : DREES, CPS ; Insee, comptes nationaux annuels pour le PIB

 

5/ Les prestations sociales en parité de pouvoir d’achat (PPA) par habitant

En 2021, les dépenses de prestations de protection sociale, c’est-à-dire l’ensemble des transferts, en espèces ou en nature, aux ménages et aux individus, tous risques confondus (hors éducation), atteignent 29,0 % du PIB dans l’UE-27; Cela correspond à 10 200 euros en parité de pouvoir d’achat (PPA) par habitant, en utilisant la France comme pays de référence (graphique suivant). Les prestations sociales en part de PIB reflètent la portée économique globale de la protection sociale dans ces pays, celles en PPA représentent le supplément de revenu moyen par habitant en tenant compte tenu des différences de niveau de prix entre les pays. L’importance des systèmes de protection sociale varie fortement entre les pays de l’UE-14 , d’une part, où les prestations représentent en moyenne 30,1 % du PIB et 11 600 euros PPA par habitant et les 13 autres pays membres (NM-13) de l’Europe de l’Est, d’autre part, où la moyenne atteint 20,3 % du PIB et 5 400 euros PPA par habitant. La France occupe la première position en Europe en matière de prestations de protection sociale en part du PIB (33,3 % soit 834 milliards d’euros), mais se place seulement en huitième position en euros PPA par habitant (12 300 euros PPA).

Cet écart de classement pour la France résulte à la fois d’un haut niveau de PIB par habitant (au 10e rang sur 27) et d’un coût de la vie plus élevé que dans d’autres pays européens. L’Autriche occupe la deuxième position en part du PIB (31,8 %) et en euros PPA par habitant (14 500 euros PPA). Alors que l’Allemagne consacre une moindre part de son PIB (31,0 %) aux prestations sociales, les dépenses par habitant y sont plus élevées qu’en France (14 000 euros PPA), le niveau des prix y étant plus  favorable. Le Luxembourg, l’Autriche, l’Allemagne, le Danemark, les Pays-Bas, la Belgique, la Suède, la France et la Finlande versent les montants de prestations par habitant les plus élevés, dépassant les 12 000 euros PPA. Dans les pays du sud de l’Europe ainsi qu’en Irlande, les niveaux de prestations en euros PPA par habitant sont inférieurs à la moyenne de l’UE-14. C’est également le cas en part du PIB, excepté pour l’Italie (31,5 % du PIB).

Prestations de protection sociale en Europe en 2021, prestations en % du PIB (axe de gauche) et en euros PPA par habitant, base France = 1 (axe de droite)

 

 

a) La hausse en 2020-2021

La crise du Covid-19 a entraîné une augmentation extrêmement marquée des dépenses de prestations sociales (graphique suivant). En 2020, celles-ci augmentent fortement dans la quasi-totalité des pays européens. Si la hausse s’élève à 7 % en France et en Allemagne, elle atteint 10 % en Belgique, 12 % en Espagne, 15 % au Luxembourg, 19 % en Irlande et même 29 % à Malte. En moyenne, les prestations sociales ont crû de 8 % dans l’UE-27, dont 8 % pour l’UE-14 et 11 % pour les NM-13. Cette croissance spectaculaire provient essentiellement de l’augmentation des prestations liées au risque maladie (qui représentent 30 % du total des prestations et qui ont crû de 7 % dans l’UE-27) et, dans une moindre mesure, des prestations liées au risque emploi (qui représentent 6 % du total des prestations et ont crû de 77 % dans l’UE-27). Les dépenses liées aux autres prestations sont plus stables : le risque vieillesse-survie, principal poste de dépenses, n’a notamment crû que de 3 % en 2020 dans l’UE27, une hausse du même ordre que l’augmentation annuelle moyenne observée entre 2010 et 2019.

Évolution des prestations de protection sociale en Europe entre 2010 et 2019  et de 2019 à 2021
en % (en euros courants)

 

 

 

b) Les risques vieillesse-survie et maladie-soins de santé, principaux postes de dépenses

En 2021, les dépenses au titre de la fonction vieillesse-survie, qui comprennent principalement le versement des pensions de retraite, constituent la part la plus importante du total des prestations (44 % en moyenne dans l’UE-27) dans l’ensemble des pays européens, à l’exception de l’Irlande (graphique suivant). Cette part varie selon les caractéristiques démographiques du pays et l’intensité de l’effort consenti pour le système de retraite. Ainsi, en Irlande, le niveau de dépenses de protection sociale du risque maladie-soins de santé est plus élevé que celui du risque vieillesse-survie (respectivement 41 % et 30 %), car sa population est relativement plus jeune et le taux de remplacement des retraites parmi les plus bas d’Europe.

À l’opposé, se trouvent les pays dans lesquels la part des prestations relevant de la vieillesse-survie est très importante. C’est le cas notamment des pays du sud de l’Europe (Italie, Espagne et Portugal), qui y allouent près de 50 % du total de leurs prestations. En Italie et au Portugal, les personnes âgées de 60 ans ou plus représentent nettement plus d’un quart de la population totale et le taux de remplacement des retraites y est élevé. En consacrant 43 % du total des prestations au risque vieillesse-survie (soit 360 milliards d’euros), la France se situe légèrement en dessous de la moyenne européenne.

Le risque maladie-soins de santé est le deuxième poste de dépenses de prestations. Il représente en moyenne 30 % du total des prestations dans l’UE. Cette proportion varie entre 23 % en Italie, en Finlande ou au Danemark et 41 % en Irlande. La part constituée par ce risque en France (31 %, soit 256 milliards d’euros) la situe légèrement au-dessus de la moyenne européenne.

 

Structure des prestations par risque en 2021 en % du total des prestations

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

IV – LE FINANCEMENT DES DÉPENSES DE PROTECTION SOCIALE

On étudie le financement des prélèvements obligatoires dans la page Administrations Publiques.   Ici on s’intéresse au financement des dépenses de protection sociale en référence à la distinction entre système bismarckien,  et système beveridgien.

 

1/ Les ressources de la protection sociale se diversifient, mais les cotisations sociales restent la principale source de financement

Jusqu’au début des années 1990, les cotisations sociales représentaient plus des trois quarts des ressources du système de protection sociale (graphique suivant). Progressivement, de nouvelles sources de financement sont recherchées afin de faire face à l’augmentation des dépenses : des impôts et taxes sont alors affectés au financement de la protection sociale (Itaf). Cette modification permet une plus grande stabilité des ressources en période de conjoncture difficile, le financement étant assis sur d’autres sources de revenus que les seuls salaires. C’est dans cette logique qu’est instaurée la contribution sociale généralisée (CSG) en 1991. Sa montée en charge va de pair avec des baisses de taux de cotisations salariales, notamment ceux du risque maladie. Des exonérations de cotisations sociales sur les bas salaires sont également mises en place à partir de 1993 pour soutenir les créations d’emploi via une baisse de coût du travail. De nouveaux prélèvements sont institués et développés (forfait social, contribution de solidarité pour l’autonomie, taxes sur les tabacs, etc.) et tendent à augmenter la part des Itaf . En 2018 et
2019, la bascule entre cotisations sociales et Itaf s’accentue en raison d’allègements de cotisations compensés par des hausses des Itaf (hausse de la CSG et de la part de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée par la protection sociale). En définitive, les Itaf passent de 3,4 % des recettes en 1990 à 30,4 % en 2021.

La part des des cotisations sociales dans les ressources de la protection sociales diminue donc régulièrement, mais reste majoritaire (54 % en 2021). La part des cotisations à la charge des employeurs reste toutefois au dessus de la moyenne de l’UE (voir graphique ci-dessous).

Répartition des ressources de la protection sociale par type de prélèvement en %

Contributions au financement des prestations de Sécurité sociale en %

 

Le graphique suivant met ainsi en évidence la baisse des cotisations sociales, en pourcentage du PIB, à la fin des années quatre-vingt-dix, du fait de la substitution de la CSG, une relative stabilisation jusqu’à la crise de 2008 puis une hausse, imputable à la récession en 2009 (la masse salariale, et donc les cotisations, diminuant moins que le PIB) et à des hausses des taux à partir de 2010. Une légère baisse est constatée de 2014 à 2017 qui est amplifiée en 2018, du fait d’une nouvelle substitution de CSG à des cotisations salariales, et en 2019, du fait du remplacement du CICE par un allègement de cotisations sociales patronales.

Alors que les cotisations sociales constituaient historiquement la principale ressource des administrations de sécurité sociale, elles ont été peu à peu remplacées par des impositions de toutes natures (CSG, TVA…) et ne représentent plus que 54 % de leurs ressources en 2021 (81 % en 1990) (graphique si-dessus).

Cette diminution de la part des cotisations dans le financement de la protection sociale va de pair avec le développement de prestations relevant d’une logique de solidarité, ou « beveridgienne » (indépendantes des cotisations versées), au détriment de celles qui relèvent d’une logique d’assurance, ou « bismarckienne ».

 

Les cotisations sociales en % du PIB

Source : Insee ; Fipeco

 

 

 

 

 

2/ Le financement de la protection sociale en Europe

Le financement de la protection sociale est lié à l’histoire des systèmes de protection sociale de chaque pays. En Europe, on peut notamment distinguer les systèmes bismarckiens, de nature assurantielle, dans lesquels les cotisations prédominent (France, Autriche, Allemagne ou Pays-Bas) et les systèmes beveridgiens, de nature assistancielle, où les contributions publiques (impôts directs ou indirects) sont prépondérantes (Danemark, Irlande ou Suède). Depuis le début du XXIe siècle, dans la quasi-totalité des pays d’Europe, les cotisations employeurs diminuent au profit des contributions publiques, dans une volonté de limiter la hausse du coût du travail, alors que les cotisations salariales sont stables.

En 2018, 20 pays de l’UE financent majoritairement leur protection sociale par des cotisations sociales (graphique suivant). Cependant, la part des recettes budgétaires et fiscales progresse dans la majorité des pays depuis une vingtaine d’années, la base d’imposition de ces dernières étant plus large que celle des cotisations sociales assises sur les seuls revenus du travail. C’est le cas en France depuis les années 1990 (création de la CSG en 1991, puis montée en puissance en 1998 et 2018, affectation croissante de taxes comportementales ou d’autre nature et de contributions dues par les entreprises).

Part des cotisations sociales dans les recettes de protection sociale en 2018

 

En 2020, la crise du Covid19 a par ailleurs entraîné une hausse spectaculaire de la part des contributions publiques pour financer les mesures exceptionnelles mises en place et compenser la baisse des cotisations liée à la pandémie. Cette augmentation exceptionnelle de la part des contributions publiques en 2020 s’élève à 1,7 point de pourcentage (pp) en Allemagne, 2,5 pp en France, et atteint plus de 6 pp en Italie et en Espagne.

 

 

 

a) Des structures de financement très liées à l’histoire des systèmes de protection sociale

En 2020, les cotisations sociales représentent 54 % du financement de la protection sociale dans l’Union européenne à 27 (UE-27) (graphique suivant). Cette part varie fortement d’un pays à l’autre, de 21 % au Danemark à 72 % en Estonie, avec 52 % en France et 65 % en Allemagne. Dans chaque pays  elle dépend du mode de financement des différents risques et de leur part relative dans le total des prestations.

Structure des ressources de la protection sociale en Europe en 2020 en % du total des ressources

Note : Les autres recettes correspondent à des recettes diverses telles que les produits financiers, les ressources de comptes de capital, les ventes de biens et services, etc.
Lecture : En 2020, en Espagne, les ressources de la protection sociale proviennent à 41 % de cotisations sociales à la charge des employeurs, à 11 % de cotisations sociales à la charge des personnes protégées, à 46 % de contributions publiques et à 1 % d’autres recettes.
Source : Eurostat, Sespros.

 

Les prestations du risque vieillesse-survie, premier des risques sociaux par son importance financière, sont généralement liées aux revenus d’activité passés et sont financées par des cotisations sociales (sauf au Danemark, où les pensions publiques de base sont forfaitaires). Les prestations du risque emploi sont, elles aussi, financées par des cotisations sociales dans la plupart des pays, sauf au Danemark et en Irlande. En revanche, les prestations logement et celles luttant contre l’exclusion sociale, qui relèvent d’une logique de solidarité nationale, sont généralement alimentées par des contributions publiques. Les modes de financement des prestations des risques maladie et famille sont plus hétérogènes, ce qui explique en grande partie les écarts de structures de financement de la protection sociale entre pays. Le financement du risque maladie (deuxième risque en proportion du total des prestations) repose principalement sur les contributions publiques en Suède et au Danemark et sur les cotisations sociales en Allemagne, aux Pays-Bas ou encore en Pologne. En France, le financement de ce risque a évolué depuis 2018 et la suppression des cotisations salariales maladie et chômage, remplacées par une hausse de la contribution sociale généralisée (CSG, une contribution publique) sur une base de revenus plus large (incluant les revenus de remplacement et de patrimoine). Enfin, le financement des prestations du risque famille est le plus souvent assuré par des contributions publiques, sauf en France et en Suède où le financement par cotisations sociales demeure majoritaire.

Parmi les cotisations sociales, en 2020, dans l’UE-27, les cotisations à la charge des employeurs sont supérieures à celles à la charge des personnes protégées : respectivement 34 % et 20 % du total des ressources (63 % et 37 % du total des cotisations sociales). La part des cotisations employeurs dépasse les 40 % en Espagne et autour de 37% en France selon les données d »Eurostat et n’est que de 12 % au Danemark. La part des cotisations à la charge des personnes protégées dans le total des ressources s’échelonne entre 9 % au Danemark et jusqu’à 30 % en Allemagne et 33 % en Hongrie.

b) Un renforcement continu du poids des contributions publiques et une baisse de celui des cotisations employeurs depuis les années 2000

Depuis le début du XXIe siècle, les structures de financement de la protection sociale évoluent dans le sens d’un accroissement de la part des contributions publiques et d’une baisse de celle des cotisations employeurs, tandis que la part des cotisations salariales reste stable. Entre 2000 et 2019, dans l’UE-27, le poids des contributions publiques a augmenté en moyenne de 0,3 point de pourcentage (pp) par an, tandis que celui des cotisations employeurs diminuait de 0,2 pp par an en moyenne (graphique suivant) et que celui des cotisations salariales n’a pas évolué (0,0 pp par an en moyenne).

La diminution du poids des cotisations employeurs reflète une volonté de limiter la hausse du coût du travail dans la plupart des pays européens. Cette baisse est en moyenne plus importante au sein des NM-13 (-0,4 pp par an) que dans l’UE-14 (-0,2 pp par an). Parmi les pays de l’UE-14, les diminutions les plus significatives ont eu lieu en France, en Espagne et en Belgique  (- 0,4 pp par an dans les trois cas).  En Europe, la baisse de la part des cotisations employeurs a presque partout été compensée par la hausse de celle des contributions publiques. Celle-ci est particulièrement marquée au Danemark (+0,8 pp par an), en France (+0,5 pp), en Belgique (+0,5 pp) et en Espagne (+0,5 pp). En France, les contributions publiques sont venues compenser une partie des exonérations de cotisations sociales employeurs.

Évolution annuelle moyenne de la part des contributions publiques et des cotisations employeurs entre 2000 et 2019 en points de pourcentage (pp)

Lecture : En France, entre 2000 et 2019, la part des contributions publiques dans les ressources de la protection sociale a augmenté en moyenne de 0,5 point de pourcentage (pp) par an, et celle des cotisations employeur a diminué en moyenne de 0,4 pp par an.
Source : Eurostat, Sespros.

 

3/ Le poids des cotisations dans le PIB

En 2018, la France était le pays de l’Union européenne où les cotisations sociales représentaient le pourcentage du PIB le plus élevé. En 2021, elle est derrière l’Allemagne : les cotisations sociales représentaient 15,1 % du PIB en France, contre 16,5 % en Allemagne et des moyennes de 13,4 % dans l’Union européenne à 27 et 14,3 % dans la zone euro. Les pays scandinaves se distinguent par une part très faible des cotisations sociales (3,2 % du PIB en Suède).

Ces écarts renvoient notamment à des organisations institutionnelles très différentes s’agissant du champ et du financement de la sécurité sociale selon la nature plus ou moins beveridgienne ou bismarckienne du modèle adopté.

La répartition des cotisations sociales entre les parts payées par les employeurs et les ménages est assez différente en France, où elle est de 68 % / 32 % avec les allègements, et dans les autres pays (elle est en moyenne de 56 % / 44 % dans la zone euro, et de 43 % / 57 % en Allemagne).

Les cotisations sociales en % du PIB en 2021

Source : Eurostat ; Fipeco

 

 

 

 

4/ Articulation entre les salaires,  le coût du travail et la prime d’activité

Depuis 1993, il y a eu un renforcement continu de la politique d’allègements de cotisations plus concentrée sur les bas salaires, plus loin dans la distribution, mais plus coûteuse et donc nécessitant d’autres ressources fiscales.

Le Contexte de l’époque (années 1990) n’était pas le même qu’aujourd’hui : il y avait un chômage élevé, en particulier des non-qualifiés.  Le contexte actuel se caractérise par un reflux du chômage de masse, voire même des tensions à l’embauche, avec des poches résiduelles de chômage (moins qualifiés, 60-64 ans, moins de 25 ans), mais des taux d’emploi inférieur aux voisins et une compression salariale (voir page Reprise économique fragile).

Ainsi depuis 1993, des exonérations ont été de plus en plus importantes pour les bas salaires et étendues plus loin dans la distribution. Le graphique suivant montre un triple mouvement de fond :

  • Baisse tendancielle des cotisations au niveau du Smic qui ne représente plus que 6,9% du salaire brut en 2024,
  • Extension des exonérations de plus en plus loin au-delà du Smic, jusqu’à 3,5 Smic
  • Création et renforcement des pentes de 1 à 1,6 Smic.

Taux de cotisation employeur en fonction du salaire brut en fraction de Smic de 1993 à 2024

 

  • En France, le salaire net au niveau du Smic atteint 72 % du salaire médian, ce qui est un niveau élevé au sein de l’OCDE dont la moyenne est à 62 %,
  • Le coût du travail au niveau du Smic a été réduit à 44 % du coût du travail médian du fait de la faiblesse des cotisations sociales, un niveau plus faible aujourd’hui que la moyenne des pays de l’OCDE (51 %).

 

Coût du travail et revenu net au salaire minimum en relatif du niveau au salaire médian en France et dans les pays de l’OCDE

 

Les évolutions suivantes de la baisse des cotisations sociales sont faites à un coût budgétaire croissant. Il y a un coût pour les finances publiques croissant, à mesure que les objectifs du dispositif se sont multipliés:

• En pourcentage du PIB, ce coût a été multiplié par 5 depuis 1999,

• il représente plus de 2,5 % du PIB en 2022

Montants des exonérations générales en points de PIB depuis 1993

 

En 2019, en France métropolitaine, quand ses revenus du travail augmentent marginalement (au sens du coût du travail), une personne en emploi bénéficie  en moyenne de 43,5 % de cette hausse et 56,5 % sont captés par le système socio-fiscal, du fait de la hausse des prélèvements et de la baisse des prestations.

Les taux marginaux effectifs de prélèvements (TMEP) indiquent la proportion de ces revenus supplémentaires captée par le système socio-fiscal pour les personnes en emploi. Les taux effectifs de prélèvements de retour à l’emploi (TEPE) concernent quant à eux les personnes en situation d’inactivité. Ces TMEP et TEPE mesurent les incitations monétaires au travail. Un TMEP élevé peut conduire les individus à réduire leur temps de travail, ou à limiter leurs efforts pour obtenir une promotion ou développer une activité libérale ou entrepreneuriale (même si l’offre de travail ne dépend pas seulement des incitations monétaires), tandis qu’un TEPE élevé peut freiner la reprise d’un emploi. Les prélèvements progressifs, tels que l’impôt sur le revenu, produisent des TMEP croissants en fonction du revenu. Les prestations sous condition de ressources font aussi augmenter les TMEP car elles diminuent à partir d’un certain niveau de revenu.

Les taux marginaux moyens présentent le même profil en tilde que les taux médians : analyser la contribution de chaque transfert au TMEP moyen permet de comprendre l’origine de ce profil.

En bas de la distribution des revenus, les prestations sociales guident l’essentiel de l’évolution (graphique suivant) des TMEP. D’une part, la  des aides au logement au-delà d’un plafond de revenu se traduit par une hausse progressive des taux marginaux moyens en fonction du revenu. Le caractère différentiel du RSA a le même effet. La prime d’activité, dont le montant augmente d’abord avec les revenus du travail, compense en partie ces effets. Néanmoins, la prime d’activité devient ensuite dégressive, son taux marginal augmente, culminant un peu après 1 Smic, et reste positif jusqu’au point de sortie de la prestation qui varie en fonction des autres ressources et de la configuration familiale. D’autre part, une fois passé le seuil au-delà duquel les personnes ne perçoivent plus ces prestations sous conditions de ressources, les taux marginaux diminuent. Cette baisse intervient autour de 1,6 Smic en 2019, contre 1,3 Smic en 2014, notamment car le point de sortie de la prime d’activité est significativement plus élevé en 2019 que ne l’était celui du RSA activité.

Au-delà de 1,6 Smic, d’un côté, la progressivité de l’impôt sur le revenu entraîne une croissance des taux marginaux de l’impôt en fonction du revenu, surtout pour les revenus les plus élevés. D’un autre côté, les cotisations et taxes patronales contribuent à la baisse du taux marginal : les allègements généraux de cotisations sociales sur les bas salaires, dégressifs à partir de 1 Smic et jouant donc à la hausse sur les TMEP, s’interrompent à 1,6 Smic, ce qui a pour effet de diminuer les TMEP au-delà de ce seuil. Puis le moindre taux de cotisation sur la part des revenus dépassant 3  (Pass) joue à la baisse sur les TMEP. Des hausses des TMEP sont visibles ponctuellement à la sortie de certains mécanismes d’abaissement du coût du travail pour les entreprises, qui ne sont pas dégressifs : à 2,5 Smic pour la baisse de cotisations qui remplace le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en 2019, et à 3,5 Smic pour les baisses de cotisations familiales.

Décomposition des taux marginaux effectifs de prélèvement (TMEP) moyens par type de transfert, en fonction du niveau du coût du travail en 2019

 

Conséquence de tout ceci, il faut dépenser parfois 500 € pour augmenter le revenu disponible d’un salarié de 100 € dont le salaire est entre 1,1 et 1,3 fois le SMIC. Personne n’est gagnant : ni le chef d’entreprise, ni le salarié qui perd des avantages sociaux surtout quand il est payé au SMIC.

Hausse de salaire super brut nécessaire pour augmenter de 100 € le revenu disponible, en fonction du salaire brut

 

Cetet situation pourrait être de nature à créer des « effets de seuil », à savoir une incitation, pour les employeurs bénéficiaires des exonérations générales de cotisations et de contributions sociales, à maintenir globalement les rémunérations dans le champ de ces exonérations.  Cet argument a souvent été employé pour critiquer le bien-fondé des allègements généraux. Si le terme de « trappe à bas salaire » peut s’employer, il s’agirait plus généralement d’une rigidité dans la distribution et l’évolution salariales dans les entreprises concernées par les allègements généraux, qui pourrait à la fois déformer les négociations salariales et biaiser les politiques de ressources humaines menées par ces mêmes entreprises.

Ces critiques sont alimentées par le phénomène de tassement de la distribution des salaires observable en France. En effet, En 2021, la moitié des salariés du secteur privé perçoit moins de 2 012 euros nets par mois en EQTP, soit environ l’équivalent d’1,6 Smic. Ce salaire net médian est inférieur de 20,3 % au salaire moyen, ce qui traduit une plus forte concentration des salaires dans le bas de la distribution. Environ 80 % des salariés ont un salaire net mensuel compris entre le Smic (1 258 euros fin 2021) et 3 200 euros.Par ailleurs, depuis 2010, la proportion de salariés rémunérés au Smic s’est accrue de près de 5 points selon les données de la direction de l’analyse, de la recherche, des études et des statistiques (Dares), avec une forte accélération en 2022.

Du point de vue macroéconomique, ces données semblent donc accréditer l’hypothèse de l’existence de « trappes à bas salaires ». Toutefois, seules des études empiriques permettraient d’attribuer la responsabilité de ce phénomène à l’existence des exonérations de cotisations sociales.

Distribution des salaires mensuels nets en équivalents temps plein en 2021

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

V – LES RETRAITES

Le vieillissement de la population représente un défi majeur pour les systèmes de retraite dans tous les États membres de l’UE et pourrait avoir des conséquences importantes sur la stabilité des finances publiques et la croissance économique future. Cette situation a été encore aggravée par la crise financière et économique, qui a étouffé la croissance économique, réduit les niveaux d’emploi et créé une instabilité financière considérable dans plusieurs économies de l’UE. Par conséquent, des pressions ont été exercées pour élaborer et mettre en œuvre des stratégies d’ajustement des systèmes de retraite, afin qu’ils puissent faire face à l’évolution des circonstances économiques et démographiques. Du coup, les statistiques sur les pensions sont plus importantes que jamais. La question d’un budget spécifique pou les retraites est posée par certains économistes.

 

Selon l’Insee, une pension de retraite est une prestation sociale en rente destinée aux personnes âgées. Elle est versée par un régime de retraite. Les pensions de retraite de droit direct sont versées aux personnes qui ont acquis des droits ; les pensions de droit dérivé aux survivants de personnes qui avaient acquis des droits propres.

La pension de retraite peut être composée de plusieurs éléments distincts, régis par des règles d’attribution différentes. Le premier élément est l’avantage principal de droit direct. Il est acquis en contrepartie de l’activité professionnelle et donc des cotisations versées (et des validations de trimestres acquis) qui y sont liées. Cet avantage peut être transféré au conjoint survivant lors du décès du bénéficiaire. On parle alors d’avantage de droit dérivé, souvent appelé pension de réversion, qui peut être cumulé à un avantage principal de droit direct.

À ces deux éléments peuvent s’ajouter, selon les régimes et les situations individuelles, d’autres éléments qualifiés d’avantages accessoires. Le plus répandu est la « bonification pour trois enfants ou plus ». Elle est servie par presque tous les régimes aux retraités ayant élevé au moins trois enfants.

Enfin, si les ressources du ménage auquel appartient le retraité sont inférieures au montant du minimum vieillesse, celui-ci peut demander à bénéficier de ce dispositif.

 

Mais de nouveau les comparaisons internationales ne sont pas toujours faciles. Dans un premier temps, on s’intéresse aux comparaisons dans l’UE par Eurostat et par la DREES. Mais il est indispensable de prendre en compte d’autres pays à travers les données de l’OCDE [5]. Trois points de méthode sont à ne pas négliger dans les comparaisons entre pays du poids des retraites dans le PIB :

  • d’abord le choix des retraites brutes ou nettes (comme pour toutes les prestations sociales),
  • ensuite le choix des risques pris en compte,
  • enfin, le financement important d’une partie des retraites par les fonds privés dans plusieurs pays anglo-saxons.

 

 

1/ Les réformes en France

Avant d’aborder les comparaisons entre pays, il est utile de faire quelques repères sur les réformes des retraites en France et sur la politique du Conseil d’Orientation des Retraites (COR).

 

a) De la réforme E. Balladur de 1993 à la réforme E. Borne de 2024

La réforme Balladur des retraites de 1993, du nom du Premier ministre Édouard Balladur, qui a mené la deuxième cohabitation de 1993 à 1995, est l’une des plus importantes de l’histoire de la retraite en France et des systèmes de retraite en Europe. Elle a été menée par le gouvernement Édouard Balladur.

La réforme était nécessaire, selon Édouard Balladur, pour combler les déficits apparus au début des années 1990. Elle fut décidée en 1993, au plus profond d’une crise économique, causée de 1990 à 1993 par les crises monétaires à répétition découlant des tensions dans le système monétaire européen consécutif à la réunification allemande.

Lorsqu’il arrive à Matignon en 1993, Édouard Balladur constate un déficit sans précédent : 40 milliards de francs pour la CNAV. La récession économique frappe de plein fouet les recettes de la Sécurité sociale. Devant cette situation, la réforme est menée au pas de charge, en quelques semaines.

Les quatre principales mesures sont :

  • – La durée de cotisation nécessaire pour avoir droit à une pension à taux plein passe de 150 trimestres à 160 trimestres3, soit 40 ans. Ce changement entre en vigueur progressivement : un trimestre de plus est nécessaire au 1er janvier 1994, puis un trimestre de plus chaque année au 1er janvier, pour arriver à 160 trimestres nécessaires au 1er janvier 2004, d’où la nécessité d’une nouvelle réforme en 2003, la Loi Fillon (retraites). Principale conséquence, les personnes qui n’ont pas la durée nécessaire subissent une décote pour années manquantes de cotisation à ce minimum de 40 ans, qui s’élève à 10 % de la pension mensuelle par année manquante, pour l’ensemble des salariés du privé ;
  • Les pensions sont calculées sur les 25 meilleures années de cotisation, au lieu des 10 meilleures3. Chaque année, au 1er janvier, la durée augmente d’un an, pour atteindre 25 ans en 2010 ;
  • Une indexation des pensions de retraite sur l’indice Insee des prix à la consommation, et non plus celui des salaires. En fait, ce choix d’indexation était déjà pratiqué depuis 1987 ;
  • La création d’un fonds de solidarité vieillesse (FSV) chargé de financer les avantages non contributifs (minimum vieillesse, avantages familiaux.…

Les salaires qui dépendent des gains de productivité de l’ordre de 1,5% par an à l’époque  augmentaient plus vite que les prix et donc plus vite que les retraites. Autrement dit les cotisations sociales (les recettes) devaient progresser plus vite que les dépenses de retraites permettant un retour à l’équilibre.

La réforme Balladur  de 1993 introduit implicitement la nécessité du  calcul des gains de productivité par an. Mais le taux de remplacement va diminuer dans les autres pays alors qu’il est largement au dessus de la moyenne en France (voir ci-dessous), expliquant en grande partie le niveau élevé des retraites d’autant que les autres pays ont relevé l’âge de départ à la retraite entre temps.

Complétée en 2003 par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, la réforme a principalement consisté à allonger la durée de cotisation nécessaire pour bénéficier d’une retraite à taux plein ou sans décote et le nombre des « meilleures années » prises pour calculer le montant de la pension.

À compter du 1er septembre 2023, la réforme de la Première ministre Elisabeth Borne modifie les conditions de départ à la retraite. L’âge légal est décalé à 64 ans pour les personnes nées à partir de 1968. Pour les années de naissance précédentes, l’âge légal est relevé de façon progressive de 62 à 64 ans.

 

 

b) La réforme prévue de G. Cette, président du conseil d’orientation des retraites (COR)

Le Rapport des retraites est un document important. Il donne les perspectives sur l’évolution et les projections financières du système de retraites par répartition pour les 50 ans à venir. En 2024, la méthode devrait changer : en 2023, en pleine réforme, l’ex-président du Conseil d’orientation des retraites (COR) Pierre-Louis Bras avait affirmé que les dépenses de retraite ne dérapaient pas.

Pourtant dans son rapport  sur les évolutions et perspectives des retraites en France de 2023, le COR a élaboré des projections en se basant sur l’hypothèse d’un taux de chômage de 4,5% et sur quatre scenarii économiques établis respectivement d’après une croissance annuelle de la productivité horaire du travail de 0,7 %, 1,0 %, 1,3 % et 1,6 %. Il dresse un constat des évolutions du système de retraite au regard de différents objectifs, dont celui de la pérennité financière, et précise également les conséquences de la dernière réforme des retraites. Selon le COR, dans le scénario le plus optimiste en termes de croissance de la productivité du travail (+1,6%) et d’emploi, l’équilibre général du système de retraite pourrait être atteint en 2040. Dans l’hypothèse la plus pessimiste (+0,7% de croissance), il n’interviendrait pas avant 2070.

Dans le cadre du scénario retenu pour référence par le Gouvernement pour la présentation de la réforme des retraites de 2023 (scénario 1 %), le solde du système de retraite serait déficitaire en 2030 de 0,2 % du PIB alors qu’il était excédentaire de 0,2 % en 2022, soit 5 à 8 milliards d’euros par an.. Il demeurerait déficitaire par la suite pour atteindre 0,8 % du PIB en 2070. Les effets de la réforme récemment promulguée en 2023 contribueraient à réduire de 0,2 point la part du PIB consacrée aux dépenses de retraite (13,8% du PIB en 2022).

La multiplicité des hypothèses macro-économiques prises en compte dans ce rapport ajoutait une certaine confusion en donnant du grain à moudre aux partisans comme aux opposants de la réforme. En effet, certaines hypothèses prévoyaient certes des gains de productivité du travail faibles mais alalnt jusqu’à 1,6 % par an ce qui laissait à penser que les salaires augmenteraient encore plus et donc les cotisations sociales qui alimentent les recettes des Caisses de la Sécurité Sociale. Il n’y avait conc pas de risques de déficit du régime des retraites. Or la productivité du travail a diminué de 7% entre 2019 et 2023  (voir page Partage Volume Prix et productivité). De plus avec la hausse des prix de +5% en 2022, les retaites indexées sur les prix, ont fortement augmenté, plus que les salaires du fait de la baisse de la productivité,  rendant le système fragile.

Le président du COR a été remercié quelques mois plus tard pour être remplacé par l’économiste Gilbert Cette.  En 2024, il devait mettre en place un indicateur unique de +0,7% par an plus réaliste compte tenu évolutions précédentes sans préciser si cette progression serait une condition d’un régime plus ou moins équilibré des retraites. À partir de cette hypothèse, il faudrait voir quelle réforme adopter. Certains économistes contestent toutefois ce choix proposant d’indexer les retraites sur les gains de productivité quitte à diminuer le taux de remplacement pour atteindre cet équilibre, mais de l’annoncer clairement, si le système n’est pas gérable c’est à dire si le déficit continue de se creuser.

 

 

c) Le taux de remplacement

Le taux de remplacement est un paramètre essentiel des régimes de retraite. Il correspond au pourcentage du dernier revenu d’activité que vous conservez lorsque vous partez à la retraite. Autrement dit, il mesure l’impact de votre départ à la retraite sur votre niveau de vie, par rapport à votre dernier revenu d’activité. Il est le reflet de l’ampleur de la baisse de vos ressources au moment du départ à la retraite. Le taux de remplacement n’est pas fixe, il peut être différent suivant les régimes et les carrières, et il tend à se réduire au fil des générations sous l’effet des réformes successives.

Le taux de remplacement diffère suivant les régimes de retraite, les générations et les situations particulières. De plus, comme environ 2 nouveaux retraités sur 5 dépendent de plusieurs régimes, l’équation n’est pas simple.

Quelques repères :

  • Selon l’OCDE, en 2019, le taux de remplacement d’un ancien salarié du privé  retraité français qui percevait un salaire net égal au revenu moyen s’élève à 74 % pour une carrière complète, contre 58 % en moyenne dans l’OCDE.
  • Selon la DREES, le taux de remplacement moyen des anciens salariés et fonctionnaires nés en 1946 était d’environ 76%. Pour leurs aînés de 1936, la moyenne était de 80 %. Les fonctionnaires de 1936 avaient un taux de remplacement plus élevé que les salariés du privé ; le rapport s’est inversé pour la génération 1946.
  • Pour les indépendants, les chiffres sont plus rares. En règle générale, leurs taux de remplacement sont plus bas que pour les salariés.

 

 

 

 

 

 

2/Les pensions de retraites retenues par Eurostat

a) retraites brutes et retraites nettes

Le module ESSPROS sur les prestations nettes de protection sociale (approche restreinte) mesure les dépenses nettes en recueillant des informations sur les taux moyens d’imposition et de cotisations sociales versés par les bénéficiaires de chaque prestation en espèces déclarée dans le système de base. Ces taux sont ensuite appliqués aux dépenses brutes de chaque prestation afin d’obtenir une valeur nette comme suit:

Prestations sociales nettes = prestations sociales brutes * (1 — AITR — AISCR)

où AITR/AISCR sont les taux moyens d’imposition et de cotisation sociale.

Exceptionnellement, si certaines prestations fiscales ne peuvent pas être prises en compte dans l’évaluation des impôts et des cotisations sociales effectivement versés sur les prestations sociales (ce qui n’est le cas que pour quelques pays), la valeur des prestations nettes devrait être complétée par la valeur résiduelle de la prestation fiscale. Dans ce cas, la formule ci-dessus devient:

Prestations sociales nettes = prestations sociales brutes * (1 — AITR — AISCR) + avantages fiscaux résiduels

L’écart entre prestations brutes et nettes concerne surtout les risques vieillesse et survie. Voici les 2 tableaux de 2010 à 2019. Ce sont les prestations brutes qui sont reprises dans le calcul de la dépense publique. Du premier tableau, on conclut que les prestations de retraites sont à peu près  2% supérieures en France à celle de l’UE des 28 pays en 2018. Les données de 2021 sont publiés ci-dessous (hors Royaume-Uni) ce qui tend à agrandir l’écart entre a France et et l’UE des 27 pays.

tableau 30 retaitres eurostat 2010 2019

Prestations de protection sociale brutes en % du PIB (vieillesse et survie)

Prestations de protection sociale nettes en % du PIB (vieillesse et survie)

 

 

b) Les risques pris en charge

La définition des pensions, telle qu’utilisée dans le cadre de SESPROS ne correspond pas exactement aux définitions appliquées dans chaque pays ; ainsi, les chiffres publiés par Eurostat peuvent différer de ceux publiés par les pays. Les pensions publiées par les autorités nationales peuvent être limitées à un (ou plusieurs) types spécifiques, par exemple en France vieillesse et survie, tandis que le champ d’application des pensions au sein de SESPROS est beaucoup plus large (invalidité, vieillesse, survie et chômage.). SESPROS identifie sept types distincts de pensions. Les dépenses de pensions comprennent les dépenses liées aux prestations sociales suivantes: pension d’invalidité, préretraite en cas de capacité de travail réduite, pension de vieillesse, pension de vieillesse anticipée, pension partielle, pension de survivants et préretraite pour des raisons liées au marché du travail.

La fonction vieillesse dans le cadre comptable du Système européen de statistiques intégrées de la protection sociale (Sespros) couvre à la fois les pensions de retraite, y compris les dispositifs de minimum vieillesse, et l’ensemble des politiques pour favoriser l’autonomie des personnes âgées dépendantes. Les soins médicaux des personnes âgées sont pris en compte dans les dépenses de santé.

Le risque survie couvre, quant à lui, pour l’essentiel les pensions de réversion et certaines prestations versées à un ayant droit à la suite du décès d’un proche.

les dépenses de retraite de l’UE représentaient 13,6 % de la production économique totale en 2020 (graphique suivant) mais  12,6% en ne prenant que les risques vieillesse et survie. L’importance relative des dépenses de retraite variait considérablement entre les États membres de l’UE. En 2020, ce ratio a culminé en Grèce à 17,8 % du PIB, suivi de l’Italie, où les dépenses s’élevaient à 17,6 % du PIB. À l’autre extrémité de la fourchette, la Lituanie, la Hongrie, Malte et l’Irlande ont chacune déclaré que les dépenses de retraite représentaient moins de 8,0 % de leur PIB.

Pour les dépenses des risques vieillesse et survie, le ratio variait de 17% en Grèce et Italie à 14,6% en France jusqu’à 11% en Allemagne, 10,5% aux Pays-Bas et en Suède.

De manière plus détaillée, les prestations de retraite liées à la vieillesse représentaient la plus grande partie des dépenses globales de retraite dans chacun des États membres de l’UE en 2020. La répartition des dépenses entre les différents types de pension (vieillesse, invalidité, survie et chômage) ont varié en fonction des différences dans la conception des systèmes de protection sociale. Il est toutefois important de noter qu’une pension peut remplir plusieurs fonctions simultanément, mais peut être enregistrée sous une seule fonction en fonction de son objectif principal ; cela peut affecter la répartition des dépenses.

Dépenses en matière de pensions, 2020, (en % du PIB)

 

Dépenses en matière de pensions par risque, 2020, (en % du PIB)

 

 

 

 

3/ Le risque vieillesse-survie, premier poste de dépense de protection  sociale en Europe en 2021

La très grande majorité des prestations du risque vieillesse sont versées via des pensions de retraite (90 % en moyenne dans les pays de l’UE-27, contre 96 % en France). Entre 2010 et 2019, les prestations du risque vieillesse-survie ont progressé dans la totalité des pays étudiés : +1,4 % par an en moyenne en Italie, +2,5 % en France, +2,8 % en moyenne dans les pays de l’UE-27 et jusqu’à +6,1 % au Luxembourg. En 2020 et 2021, dans la plupart des pays, la croissance des dépenses pour ce risque suit la croissance annuelle observée avant la crise sanitaire.

 

 

 

a) Les dépenses de retraite en % du PIB

En 2021, les prestations du risque vieillesse-survie, essentiellement des pensions de retraite, représentent 13,2 % du PIB des pays de l’UE-14  et 12,8 % du PIB des pays de l’UE-27  (graphique suivant). Elles sont le premier poste de dépense de protection sociale en Europe. L’Italie et l’Autriche présentent les niveaux de prestations en part du PIB les plus élevés (respectivement 17,6 % et 15,4 %). La France (14,4 %), suivie de la Finlande (13,8 %), présente aussi une dépense sensiblement supérieure à la moyenne. À l’autre bout du spectre, on trouve l’Irlande (4,0 %), le Luxembourg (8,6 %) et la plupart des États membres entrés dans l’Union européenne à partir de 2004 (NM-13 , de 6,9 % en Estonie à 10,7 % en Pologne).

Ces dépenses résultent à la fois de la part de la population en âge d’être retraitée, du niveau de richesse du pays et de l’effort consacré aux plus âgés. Ainsi, les niveaux élevés de prestations observés en Italie sont à rapprocher, d’une part, d’une population âgée de 65 ans ou plus supérieure à la moyenne de l’UE-27 (23,5 % en Italie, contre 20,8 % en moyenne dans l’UE) et, d’autre part, d’un PIB par habitant qui, lui, est inférieur à la moyenne. À l’inverse, les faibles niveaux de dépense de prestations par rapport au PIB au Luxembourg et en Irlande s’expliquent par la faible proportion de personnes âgées de 65 ans ou plus dans la population totale (14,6 % et 14,7 % respectivement), ainsi que par un niveau de PIB par habitant très supérieur à la moyenne de l’UE.

 

Prestations brutes du risque vieillesse-survie en Europe en 2021 en % du PIB

Rapporté à la population âgée de 65 ans ou plus et exprimé en parité de pouvoir d’achat (PPA), le niveau des prestations servies est parmi les plus faibles des pays de l’UE-14 au Portugal, en Irlande et en Espagne : moins de 21 000 euros PPA (graphique suivant). Il est également inférieur à la moyenne des pays de l’UE-14 en Allemagne (23 400 euros PPA). De manière générale, les pays de l’est de l’Europe consacrent un montant plus faible que la moyenne de l’UE-27 par personne âgée de 65 ans ou plus aux prestations du risque vieillesse- survie. La France consacre en moyenne 25 700 euros PPA par personne âgée de 65 ans ou plus par an, moins que le Luxembourg (57 300 euros PPA), que l’Autriche (36 600 euros PPA), que la Belgique (29 250 euros PPA), ou encore les Pays-Bas (28 100 euros PPA). Les pays du nord de l’Europe (Suède, Danemark) ont un niveau de prestation comparable à celui de la France : la Suède et le Danemark dépensent respectivement
27 550 euros PPA et 26 650 euros PPA par personne âgée de 65 ans ou plus pour ce risque.

Prestations du risque vieillesse-survie en 2021 prestations en PPA par personne âgée (65 ans ou plus)

 

 

 

 

b) Les prestations du risque vieillesse- survie progressent dans la quasi-totalité des pays étudiés entre 2010 et 2019

En évolution, le pourcentage de ces prestations brutes en % du PIB augmentent dans tous les pays surtout en 2020 où le PIB a chuté. Entre 2010 et 2021, la part des retraites est passée de 13,9% à 14,4% en France.

Évolution de la part des prestations brutes du risque vieillesse-survie en % du PIB

 

Entre 2010 et 2019, la croissance des dépenses de prestations vieillesse-survie est relativement  soutenue dans les pays de l’UE-27 : de 1,4 % par an en moyenne en Italie à 6,1 % par an au Luxembourg, et 2,7 % en moyenne dans les pays de l’UE-14 (graphique suivant). En dehors du Luxembourg, ces dépenses ont également particulièrement augmenté en Estonie (+5,6 % par an), en Finlande (+5,1 % par an) et en Lituanie (+4,9 % par an). Le rythme de croissance des prestations vieillesse et survie en France est dans la moyenne basse des pays étudiés (+2,5 %), en dessous de la moyenne des pays de l’UE-27 (+2,8 %) et au niveau du Portugal et des Pays-Bas (+2,5 % et +2,8 % par an respectivement).

Parmi les facteurs explicatifs de cette croissance des prestations du risque vieillesse-survie, on peut citer l’augmentation du nombre de bénéficiaires de pensions (du fait du vieillissement de la population, mais aussi d’un certain nombre de facteurs institutionnels comme l’ouverture des droits à la retraite aux indépendants dans certains pays, etc.). Ainsi, le nombre de bénéficiaires de pensions a augmenté entre 2010 et 2019 dans la quasi-totalité des pays étudiés – de 0,2 % par an en moyenne en Estonie à 3,8 % au Luxembourg – à l’exception de cinq pays (Lituanie, Bulgarie, Hongrie, Lettonie et Italie).

Par ailleurs, la plupart des pays qui présentent une croissance annuelle forte du nombre de bénéficiaires de pensions observent également des taux de croissance annuelle moyens élevés des dépenses sur cette période (graphique suivant). À titre d’exemple, le Luxembourg, la Finlande,  qui présentent une augmentation moyenne du nombre de bénéficiaires parmi les plus fortes d’Europe (+3,4 %, +1,9 % respectivement), ont respectivement augmenté leurs dépenses pour ce risque de 6,1 %, 5,1 % par an entre 2010 et 2019. À l’inverse, l’Italie conjugue croissance faible de ses dépenses de prestations vieillesse et survie (+1,4 %) et diminution du nombre de bénéficiaires de pensions (-0,8 %). En effet, pour contenir ses dépenses, l’Italie continue  progressivement de relever l’âge légal de départ à la retraite en fonction de l’espérance de vie, pour atteindre 69 ans et 9 mois d’ici à 2050 .

D’autres pays s’engagent dans le même mouvement de réduction de la croissance du nombre de bénéficiaires de pensions de retraite par une augmentation de l’âge de départ à la retraite. À titre d’exemple, la Belgique prévoit de porter l’âge légal de départ à la retraite à 66 ans en 2025 (contre 65 ans aujourd’hui) et à 67 ans en 2030 afin de réduire la croissance des prestations vieillesse-survie (Service fédéral des pensions, 2021). De même, l’âge légal de départ à la retraite augmente progressivement au Danemark pour atteindre 69 ans en 2035.

 

Évolution annuelle moyenne du nombre de bénéficiaires et évolution des prestations du risque vieillesse-survie entre 2010 et 2019 en %

 

 

 

4/ Les dépenses de retraite et leurs déterminants

a)  Les droits à pensions dans l’UE

Dans un certain nombre de pays, l’assurance pension sociale est assurée presque entièrement par le système de sécurité sociale, où elle génère plus de 90 % du total des droits à pension sociale. Ce groupe comprend 11 des 27 pays de l’UE dont la France.(tableau suivant)

D’un autre côté, certains pays ont mis en place un système bien développé d’assurance retraite professionnelle privée dans lequel les employeurs offrent des régimes de retraite au bénéfice de leurs salariés, et les salariés peuvent également cotiser en plus à ces régimes. Dans quatre des 27 pays de l’UE (Danemark, Irlande, Pays-Bas et Suède), l’assurance retraite professionnelle privée génère plus de 10 % du total des droits à pension sociale. Parmi les pays de l’AELE, l’assurance professionnelle privée est également importante en Islande et en Suisse.

Total des droits à pension des assurances sociales = 100 %, année de référence 2021

 

 

Le graphique suivant présente le total des droits à pension des ménages en matière d’assurance sociale accumulés à la fin de 2021 dans les pays de l’UE et de l’AELE, en milliards d’euros et en pourcentage du PIB , ventilés par régimes privés/par capitalisation (dont les droits sont déjà enregistrés dans les données publiées des comptes nationaux) et les régimes par répartition ou non par capitalisation dont les droits sont considérés comme conditionnels (enregistrés uniquement dans le tableau dédié des droits à pension acquis à ce jour dans l’assurance sociale).

Droits à pension des ménages en matière d’assurance sociale dans les pays de l’UE et de l’AELE à fin 2021 en % du PIB

 

 

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b) Les dépenses de retraite publiques et privées dans les principaux pays de l4OCDE

En 2017, les prestations publiques et privées de retraite représentent en moyenne 11,8 % du PIB de l’ensemble des pays étudiés par le COR. L’Italie (16,7 %), la  France (13,9 %) affichent les niveaux de dépenses de retraite en part du PIB les plus élevés. Les États-Unis (12,4 %), le Japon (11,9 %), la Belgique (11,6 %) et l’Espagne (11,2 %), sont proches de cette moyenne. Plusieurs pays consacrent une part moins élevée de leur PIB aux dépenses de retraite. C’est le cas de l’Allemagne (11,0 %), du Royaume-Uni (10,8 %), de la Suède (10,3 %), du Canada (10,3 %) et des Pays-Bas (9,8 %). La moyenne (non pondérée) de tous ces pays était de l’ordre de 9,1 % du PIB.

La structure des dépenses de retraite entre public et privé reflète les choix opérés par les pays quant à l’organisation de leur système de retraite. Aux États-Unis, Canada, Pays-Bas et Royaume-Uni, les fonds de retraite privés sont particulièrement développés et représentent entre 40 % et plus de 50 % des dépenses totales. Dans d’autres pays, au contraire, les dépenses de retraite publiques représentent la quasi-totalité des pensions versées (Allemagne, Belgique, Espagne, Italie et plus encore France).

Les dépenses publiques et privées de retraite en % du PIB en 2017

Sources : calculs SG-COR à partir de la base de données des dépenses sociales de l’OCDE (SOCX)

 

c) Les déterminants des dépenses de retraite

Pour expliquer le montant des dépenses publiques de retraite en pourcentage du PIB dans chaque pays, le COR a procédé à une décomposition comptable de ce ratio faisant intervenir des facteurs démographiques (le nombre de personnes de plus de 65 ans rapporté au nombre de personnes de 20 à 64 ans), des facteurs économiques (le taux d’emploi des 20-64 ans et la part des revenus d’activité dans le PIB) et des facteurs liés aux règles de calcul des retraites (le nombre de retraités dans la population de plus de 65 ans et le taux de remplacement moyen des revenus d’activité par les pensions).

La part des dépenses publiques de retraite dans le PIB d’un pays résulte à la fois de la part de la population en âge d’être retraitée, du niveau de richesse du pays et de l’effort consacré aux plus âgés via le système de retraite. Concrètement, la part des dépenses de retraite peut être décomposée de la façon suivante :

 

 

Le ratio démographique des régimes de retraite français n’est que légèrement plus défavorable que le ratio moyen des pays étudiés. Le Japon et, dans une moindre mesure, l’Italie se distinguent par le poids élevé des personnes de plus de 65 ans ; les États-Unis et le Canada sont dans la situation opposée.

Rapport entre la population âgée de 20 à 64 ans et la population âgée de 65 ans et plus en 2017

 

Le taux d’emploi est en France l’un des plus bas, comme en Espagne, en Italie et en Belgique. Il est nettement plus élevé que la moyenne au Japon, aux Pays-Bas et en Allemagne.

Taux d’emploi des 20-64 ans en 2017 en %

En moyenne, dans les pays suivis par le COR, le taux de retraités parmi les personnes âgées de 65 ans et plus est très légèrement supérieur à 100 % en 2017. Il est plus faible que la moyenne aux États-Unis ou au Japon où l’âge de départ à la retraite est relativement élevé. En Espagne et en Italie, où les âges de départ à la retraite sont relativement faibles, la faible participation historique des femmes au marché du travail explique qu’elles bénéficient moins souvent d’une pension de droit direct, ce qui contribue à un taux de retraités moins élevé que la moyenne. La France, quant à elle, combine un âge de départ à la retraite plus faible que les autres pays et une participation au marché du travail des femmes relativement élevée, ce qui conduit au taux de retraités le plus élevé des pays étudiés.

Taux de retraités en 2017 en %

La pension moyenne48 brute relative aux revenus moyens bruts d’activité permet, quant à elle, d’évaluer l’effet des règles de calcul des pensions et d’indexation des différents systèmes de retraite. Plus cet indicateur est élevé, plus la part des dépenses de retraite dans le PIB est élevée, à autres déterminants identiques.

En 2017, la pension moyenne des retraités de droit direct représentait un peu moins de 50 % des revenus bruts d’activité dans les pays suivis par le COR. Elle était plus élevée en Belgique, en Espagne et en Italie et proche de la moyenne en France, aux États-Unis et au Japon. Enfin, la pension moyenne versée par les régimes publics de retraites représentait aux alentours de 30 % des revenus d’activité au Canada, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Suède.
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Pension moyenne relative aux revenus d’activité en 2017

 

Au total, le poids des retraites publiques en pourcentage du PIB en France s’expliquerait surtout par la faiblesse du taux d’emploi des personnes de 20 à 64 ans et par l’importance du taux de retraités dans la population de plus de 65 ans, ce qui traduit surtout un âge de départ en retraite plus précoce que dans les autres pays en raison des paramètres spécifiques du système de retraite français.

 

 

 

 

 

5/ Le financement des retraites par capitalisation

Dans la plupart des pays suivis par le COR, et plus généralement de l’OCDE, en complément des systèmes publics de retraite obligatoires financés en répartition, il existe des régimes de retraite financés en capitalisation. Ces régimes sont le plus souvent privés et leur développement est plus ou moins encouragé par les pouvoirs publics par des dispositions fiscales.

 

a) Typologie des plans de retraite

À la différence des régimes publics obligatoires dont le fonctionnement est encadré par la loi et le règlement, les règles régissant le fonctionnement des plans de retraite privés sont largement contractuelles, même si certaines catégories de plans font l’objet d’un encadrement légal visant à protéger les épargnants. Juridiquement, on distingue les plans de retraite (pension plans, dans la terminologie anglo-saxonne) des fonds de pension (pension funds). Les plans de retraite sont des documents contractuels liant l’employeur (ou le groupe d’employeurs) à l’initiative de la création du fonds de pension (sponsor), l’administrateur du fonds et les affiliés (les salariés de l’entreprise, en activité ou retraités). Le fonds de pension est quant à lui la structure juridique chargée de collecter et de gérer les cotisations. Sa mise en place relève de l’initiative de l’employeur, éventuellement en concertation avec les salariés. Le fonds de pension est une entité juridique distincte de l’entreprise initiatrice ; en droit anglo-saxon, la structure juridique la plus couramment adoptée est celle de la fiducie (trust).

Plusieurs typologies permettent de caractériser et d’analyser les plans de retraite et les fonds de pension qui y sont associés. Une première classification, de nature institutionnelle, permet de rendre compte des caractéristiques juridiques des structures impliquées dans la gestion de l’épargne retraite en général. En effet, dans certains pays, les engagements des employeurs vis-à-vis des retraités ne sont pas nécessairement cantonnés dans des structures juridiques dédiées, mais peuvent être inscrits au passif du bilan des entreprises : les engagements sont dits provisionnés. L’OCDE distingue ainsi trois types de plans de retraite privés : les plans capitalisés, les plans provisionnés et les plans non capitalisés (schéma suivant). Ces derniers sont mentionnés
à titre historique : il s’agit de plans d’entreprise fonctionnant en répartition qui ont pu exister par le passé, mais que les  réglementations prudentielles des États ont progressivement supprimés. Par ailleurs, les pays dans lesquels sont proposés des plans provisionnés dans les comptes d’entreprise sont l’Allemagne, le Canada, l’Espagne, l’Italie, le Japon et de manière très marginale, la Suède . Le nombre d’entreprises concernées et les encours gérés dans les plans provisionnés restent cependant faibles par rapport aux plans capitalisés

Classification des plans de retraite dans une perspective institutionnelle

Les pays ayant développé des dispositifs par capitalisation (Canada, États-Unis, RoyaumeUni, Suède) les font évoluer de  régimes à prestations définies vers des régimes à cotisations définies. C’est également le cas aux Pays-Bas mais de manière plus récente, puisqu’en juin 2020, le gouvernement néerlandais et les partenaires sociaux ont passé un accord visant à remplacer, à l’horizon 2026, les régimes à prestations définies par des régimes à cotisations définies. Cet accord vise ainsi à supprimer les variations du taux de cotisation selon l’âge tout en maintenant un objectif de taux de remplacement.

Aux États-Unis, la tendance à la diminution de la part des plans à prestation définies au profit des plans à cotisations définies est très nette dans le secteur privé mais moins marquée dans le secteur public. En 2019, selon le US Bureau of Labor Statistics, 71 % des salariés américains avaient accès à un ou plusieurs plans de retraites d’entreprise et 56 % participaient à un ou plusieurs plans : 21 % participaient à un plan à prestations définies (pour un taux d’accès de 26 %) et 43 % à un plan à cotisations définies (pour un taux d’accès de 60 %).

Répartition des actifs des fonds de pension et plans d’épargne retraite par types de plan en 2019 (sauf mention contraire)

 

 

b) Capitalisation obligatoire et facultative

Les dispositifs d’épargne retraite en capitalisation ne couvrent pas toute la population, sauf aux Pays-Bas et en Suède. Les taux de couverture des travailleurs du secteur privé sont proches de 50 % au Japon, aux États-Unis, au Canada et au Royaume-Uni. Ils dépendent :

– de la catégorie socio-professionnelle : si les indépendants et les salariés de PME ne sont pas en mesure de s’assurer dans certains pays (États-Unis pour les salariés des PME et Royaume-Uni pour les micro entrepreneurs notamment), les salariés du secteur public disposent d’un accès à ce type de plans, majoritairement à prestations définies, alors que ceux en direction des salariés du secteur privé sont en majorité, et de plus en plus souvent, à cotisations définies ;

– des revenus : les salariés aux revenus les plus élevés sont bien couverts, alors que des actifs en situation de sous-emploi (temps partiels, etc.) peuvent être exclus des dispositifs d’entreprise comme c’est le cas aux États-Unis.

Taux de couverture des travailleurs par des fonds de pension ou des plans d’épargne retraite privés, en 2019

 

 

 

 

 

6/ Les âges de la retraite

L’âge de la retraite renvoie à plusieurs définitions possibles. D’une part, il existe des âges légaux (âge à partir duquel il est possible de faire valoir ses droits à la retraite, âge auquel on peut percevoir une pension de retraite à taux plein, âge de mise en retraite d’office). Ces âges légaux permettent des comparaisons internationales avec peu d’ambiguïté, mais ils ne rendent pas compte des comportements effectifs vis-à-vis de la retraite. C’est la raison pour laquelle L’OCDE retient d’autres indicateurs en comparaison internationale, qui renvoient aux âges effectifs de liquidation des droits, ou de sortie du marché du travail.

 

a) Les âges légaux

La notion d’âge légal est largement conventionnelle (voir encadré). On distingue : l’âge d’ouverture des droits : l’âge du taux plein ; l’âge d’activation, de la surcote et l’âge de départ anticipé.

 

Sauf exceptions (liées à la durée de carrière, la pénibilité, ou l’invalidité), l’âge d’ouverture des droits au 1er janvier 2021 est de : 60 ans au Canada, 62 ans aux États-Unis (early retirement age), en France et en Suède, 63 ans dans le régime collectif obligatoire japonais pour les hommes mais 62 ans pour les femmes, 65 ans en Belgique, dans le régime universel de base japonais et en Espagne (sous condition de durée d’assurance), 65 ans et 9 mois en Allemagne, 66 ans au Royaume-Uni, 66 ans et 4 mois aux Pays-Bas, et 67 ans en Italie

Dans l’UE, l’âge légal de départ à la retraite est de 65 ans à Chypre, en Espagne, en Finlande, en Hongrie, au Luxembourg et en Slovénie ; il est plus élevé (entre 65 et 67 ans) en Allemagne, au Danemark, en Irlande, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal, et plus bas (entre 62 et 65 ans) en Bulgarie, en Estonie, en France, en Lettonie, en Lituanie, à Malte, en Tchéquie, en Slovaquie et en Suède.

Synthèse des conditions de départ à la retraite au 1er janvier 2021

 

 

 

 

b) Les âges effectifs : sortie du marché du travail, liquidation

Une fois de plus, mesurer les âges effectifs de la retraite est difficile dans le cadre de comparaisons internationales car les contextes institutionnels renvoient à des réalités différentes du départ à la retraite, notamment la possibilité de liquider partiellement ses droits à la retraite tout en poursuivant une activité/
.
On dispose toutefois d’indicateurs calculés de manière homogène par des organismes internationaux ainsi que d’indicateurs calculés par les régimes de retraite nationaux, ou les agences nationales de sécurité sociale. Lorsque les indicateurs émanent d’organismes internationaux, il convient de souligner que les différences de sources, de champs et de méthodes d’estimation expliquent que ces indicateurs homogènes peuvent différer des statistiques produites par chaque pays. Ainsi, en France, l’âge de sortie du marché du travail est inférieur à l’âge moyen de liquidation, en raison de l’existence de dispositifs de départ anticipé pour certaines catégories de travailleurs et de la faiblesse (relative) du cumul emploi-retraite. Cette situation n’est pas la plus fréquente : dans de nombreux pays, l’âge moyen de liquidation est inférieur à l’âge moyen de sortie du marché du travail, notamment pour les femmes, en raison de la poursuite d’activité, y compris à temps partiel, après la liquidation.

 

1/ La Commission européenne simule un âge moyen de sortie du marché du travail à l’aide d’un modèle de simulation par cohorte. À partir des taux observés de participation au marché du travail par genre et par âge, des probabilités moyennes d’entrée et de sortie du marché du travail sont estimées par genre et par âge en projection, à législation constante57
.
Sur le graphique suivant, l’âge moyen de sortie du marché du travail est celui correspondant à la première année de projection, soit 2017. Il s’agit d’un âge simulé, calculé sur un champ homogène pour l’ensemble des pays de l’UE, ce qui peut expliquer qu’il diffère des statistiques nationales publiées par chaque pays sur des données observées. En 2017, l’âge moyen de cessation d’activité est plus élevé pour les hommes que pour les femmes, hormis en Belgique et en France où il est quasiment identique . Pour les hommes, il s’échelonne de 61,8 ans en Belgique à 65,9 ans en Suède ; pour les femmes, de 61,8 ans en Belgique et en France à 64,7 ans en Suède.

Âge moyen de sortie du marché du travail dans les pays européens, au sens de la Commission européenne, en 2017

 

 

 

2/ L’OCDE calcule un « âge effectif de départ à la retraite » défini comme « l’âge moyen de l’ensemble des personnes se retirant du marché du travail sur une période donnée, soit une année particulière soit une période quinquennale ». Cet indicateur est mesuré par la somme  des âges de sortie du marché du travail (conventionnellement compris entre 40 et 80 ans), pondérés par la proportion d’individus de chaque âge sortant du marché du travail. Malgré cette appellation, l’indicateur calculé par l’OCDE mesure en fait l’âge effectif moyen de sortie du marché du travail et ne doit pas être assimilé à un âge de départ à la retraite, certaines personnes passant un certain temps en inactivité avant la liquidation de leurs droits tandis que d’autres continuent d’exercer un emploi après leur départ à la retraite (cumul emploi-retraite).

Les graphique suivant retracent l’évolution de ces âges en 2008 et en 2018 selon la méthodologie retenue par l’OCDE. Hormis pour les femmes en Espagne, on observe une augmentation de ces âges de sortie du marché du travail. C’est aux États-Unis et au Japon que ces âges sont les plus élevés, pour les femmes comme pour les hommes.

Ces diverses analyses comparatives, malgré des écarts liés à des méthodologies différentes, montrent que la France, avec la Belgique, connait des âges de sortie du marché du travail plus précoces que les autres pays européens de deux à trois ans (voire quatre ans avec la Suède). Ces écarts seraient appelés, à législation constante, à se maintenir voire à s’accroitre notamment avec l’Italie et les Pays-Bas. Les écarts sont plus importants encore avec les pays extra européens (Canada, États-Unis, Japon)

L’âge effectif moyen de sortie du marché du travail, calculé par l’OCDE, était de 60,0 ans pour les hommes en France en 2019 et il y était le plus bas. Cet âge était le plus élevé au Japon, aux États-Unis et en Suède. S’agissant des femmes, il était de 60,4 ans en France et il était plus bas seulement en Belgique. Il était le plus élevé dans les trois mêmes pays.

Compte-tenu des espérances de vie au moment du départ en retraite, la durée moyenne de celle-ci était en 2019 de 23,4 ans pour les hommes en France, ce qui est faisait la durée la plus élevée des pays examinés (19,6 ans en Allemagne, par exemple). Elle était de 27,3 ans pour les femmes, et également la plus élevée (22,8 ans en Allemagne par exemple).

Âge effectif moyen de sortie du marché du travail des femmes, au sens de l’OCDE, en 2008 et en 2018

Âge effectif moyen de sortie du marché du travail des hommes, au sens de l’OCDE, en 2008 et en 2018

 

 

7/ Pénibilité et retraites : quel modèles en Europe ?

a) Quels sont les facteurs de pénibilité au travail ?

Les critères de pénibilité étaient au nombre de quatre au moment de la création du compte pénibilité en 2015 (il s’agissait d’une proposition introduite par la réforme des retraites 2014) : travail de nuit, travail répétitif ou à la chaîne, travail en équipes successives alternantes et travail en milieu hyperbare (travail sous l’eau ou sous terre). Six autres critères ont été ajoutés le 1er juillet 2016 pour mieux prendre en compte la pénibilité au travail :

  • Le port de charges lourdes ;
  • Les postures pénibles ;
  • Les vibrations mécaniques ;
  • L’environnement bruyant ;
  • Les températures extrêmes ;
  • L’exposition à des agents chimiques dangereux.

Le C2P est venu remplacer le C3P le 1er janvier 2018. Quatre facteurs ont été supprimés (les seuils d’exposition étant jugés incontrôlables) : le port de charges lourdes, des postures pénibles, des vibrations mécaniques et de l’exposition aux agents chimiques dangereux. Depuis, 2018, il y a donc 6 critères de pénibilité pris en compte :

  • Le travail de nuit ;
  • Le travail répétitif (à la chaîne) ;
  • Le travail en équipes successives alternantes (3 × 8) ;
  • Le travail en milieu hyperbare (sous terre ou sous l’eau) ;
  • L’environnement bruyant ;
  • Les températures extrêmes.

Le projet de loi prévoit de revenir sur les critères qui avaient été écartés en 2018.

D’autres mesures devraient accompagner ce renforcement du C2P : reconversion professionnelle, accès facilité à la retraite pour incapacité permanente, fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle, mise en place d’un suivi spécifique des salariés exposés, …

Mais la particularité française est de superposer les aménagements de fin de carrière pour tenir compte des effets sur la santé ou sur l’espérance de vie de conditions de travail réputées difficiles. On compte en France au moins 5 dispositifs : compte prévention-pénibilité, catégories actives pour les fonctionnaires, départs en retraite anticipé pour incapacité permanente ou pour inaptitude / invalidité, carrières longues. On peut rapprocher deux autres dispositifs la retraite progressive et la retraite anticipée des travailleurs handicapés.

La Cour des comptes avait retenu pour ce périmètre un impact massif : les dispositifs ici examinés permettent depuis le début de la décennie le départ à la retraite d’un grand nombre d’assurés, de l’ordre de 400 000 en 2017. Ces départs ont un coût élevé pour la collectivité, qui a atteint près de 14 Md€ en 2016. Trois dispositifs concentrant la majorité des dépenses de solidarité : les carrières longues (plus de 250 000 départs et 6,1 Md€ de dépenses), les catégories actives de la fonction publique (31 000 départs et 3,3 Md€ de dépenses) et l’inaptitude, substituée ou non a une pension d’invalidité (130 000 départs et 1,7 Md€ de dépenses).

 

 

b) Retraites et pénibilité dans les pays de l’UE

Dans les pays suivants, il n’existe pas de dispositions pour les métiers pénibles ou dangereux : Allemagne, Belgique, Danemark, Irlande, Luxembourg, Malte, Pays-Bas et Suède.

Toutefois, en Allemagne, en Belgique, au Danemark, au Luxembourg, à Malte, il existe des dispositifs de départs anticipés pour les personnes justifiant de carrières longues, estimées à partir d’un âge de début d’activité et/ou d’un certain nombre de trimestres d’activité. Cela doit conduire à réfléchir à une meilleure complémentarité entre carrières longues et départs anticipés au titre de la pénibilité.

Les pays suivants prévoient des dispositifs pour métiers pénibles ou dangereux qui visent des professions spécifiquement listées :

Espagne : les catégories professionnelles considérées comme étant exceptionnellement pénibles, dangereuses, toxiques ou insalubres qui bénéficient d’une diminution de l’âge normal de départ à la retraite sont les travailleurs de l’industrie minière; le personnel de vol; les travailleurs des chemins de fer; les artistes; les professionnels de la tauromachie; les pompiers du service civil et auprès des organisations publiques; les membres des Forces de police basques, de Catalogne ou de Navarre.

Bulgarie : trois catégories sont listées dans une ordonnance spécifique. La première et la deuxième catégories incluent les emplois les plus pénibles et dangereux (mineurs, pilotes, conducteurs de camions transportant 12 tonnes ou plus, travailleurs du secteur de la métallurgie, etc.).

Portugal : la législation prévoit des conditions spéciales d’accès à la pension de vieillesse pour les bénéficiaires ayant exercé une profession dont la nature est spécialement pénible: Mineurs de fond et travailleurs de l’industrie de carrière (accès à la pension à partir de 50 ans); Marins et marins-pêcheurs (à partir de 55 ans si au moins 15 ans de service) ; Contrôleurs de trafic aérien – 58 ans si au moins 22 ans de services ; danseurs (45 ans si 20 années d’activité à mi-temps ou 55 ans si 10 années d’activité à temps plein) ; brodeuses de l’Ile de Madère – 60 ans si 15 années de cotisations.

République tchèque : un âge de la retraite inférieur s’applique aux personnes ayant exercé certains métiers dans les mines souterraines.

En Hongrie, bien qu’il n’y ait pas de disposition spécifique, les mineurs de fond et les danseurs professionnels peuvent bénéficier d’une prestation avant l’âge de la retraite.

En Grèce, une décision ministérielle fixe les lieux de travail qui relèvent du régime des métiers pénibles et insalubres (par exemple, l’exploitation minière, sites de construction, tannage, sidérurgie, industrie du ciment, usines textiles, industrie chimique, industrie des détergents, médicaments agricoles, débardage, traitement du marbre, industrie des peintures et des vernis, industrie des engrais chimiques, verrerie, industrie des matières explosives et raffineries). Les assurés peuvent partir à taux plein à partir de 62 ans sous condition de durée d’activité pénible.

En Estonie, il n’y a pas de définition mais une liste de métiers pénibles et dangereux donnant droit à un départ à la retraite de 5 ou 10 ans avant l’âge légal (sous conditions d’admissibilité). Le système est un peu similaire en Lettonie avec une liste de métiers permettant selon les cas de partir à 59 ou 62 ans. En Lituanie, en revanche, il n’y a plus de système de la sorte depuis 1995 mais ceux qui justifient une certaine durée d’activité peuvent partir avant l’âge légal et bénéficier d’une compensation temporaire.

En Slovaquie, comme en Slovénie, les métiers sont classés en catégories, en fonction du poste et de l’environnement de travail. Les métiers dangereux relèvent des troisième et quatrième catégories. Le versement de cotisations patronales additionnelles à l’épargne-pension (3e pilier) pour les salariés classés dans les catégories 3 ou 4 est obligatoire. En Slovénie, les métiers sont classés en cinq groupes, en fonction du niveau de la prime d’assurance y afférente, lequel dépend du degré de pénibilité ou de dangerosité du travail, ou encore de la nature de ce dernier.

En Pologne, pour les personnes nées après le 1/1/1949, il existe une définition des emplois soumis à des conditions spéciales ou des emplois présentant des caractéristiques spéciales et une liste des types d’emplois. Les emplois soumis à des conditions spéciales sont liés aux facteurs de risque qui, avec l’âge, sont très susceptibles d’entraîner des effets nocifs permanents sur la santé. Les personnes exerçant dans des conditions de travaux pénibles et insalubres ou exerçant une tâche spécifique (dont il existe une liste officielle), peuvent accéder à la prestation de vieillesse 5, 10 ou 15 années plus tôt.

 

 

c) Les pays (dont la France) qui ont mis en place des mesures de pénibilité plus sophistiquées

En Autriche, la classification en travail pénible, se définit par un travail impliquant des moments de surcharge physiques et psychiques. Ces moments de surcharge sont fixés dans le règlement sur le travail pénible qui ne cite pas des professions concrètes mais règlemente des activités pénibles dans le cadre d’une profession. Les conditions de départ sont les suivantes : au plus tôt à 60 ans révolus et au moins 540 mois d’assurance (45 ans), à noter que les 240 derniers mois calendriers (20 ans) avant le jour de référence doivent contenir au moins 120 mois de travail pénible (10 ans).

En Croatie, les métiers pénibles et dangereux sont ceux effectués « sur des lieux de travail ayant des effets nocifs sur la santé et la capacité de travail des employés, malgré la mise en place de mesures de protection de la santé et de sécurité générales et spécifiques ». L’âge de la retraite est réduit sous conditions de durée d’activité dans des conditions reconnues pénibles. De plus, des âges de départs inférieurs sont fixés pour les membres d’équipage de navires, pour les travailleurs du secteur du déminage ou en service pendant la guerre patriotique, pour les travailleurs ayant été directement ou indirectement exposés à l’amiante.

En Finlande, une pension d’ancienneté est accordée à partir de 63 ans, indépendamment de l’année de naissance après 38 années de travail pénible, ce qui comprend les facteurs suivants : des mouvements professionnels ayant nécessité une grande force musculaire ou l‘exercice d‘une pression à long terme sur les muscles; une très forte sollicitation du système respiratoire et du cardiovasculaire; des positions de travail pénibles et difficiles; des mouvements répétitifs exigeant de la force ou de la rapidité, ou des mouvements techniques; un travail interactif particulièrement exigeant, nécessitant un effort mental exceptionnel; et un travail nécessitant d’être constamment sur ses gardes ou particulièrement vigilant et comportant des risques élevés ou dans lesquels la menace de violence est marquée.

Avec le compte pénibilité, la France emprunte une voie difficile de reconnaissance des facteurs d’exposition bien qu’elle ne soit pas seule en Europe. La spécificité française est le système en points qui permet une portabilité des droits pour faire valoir la reconnaissance de la pénibilité quel que soit le parcours professionnel mais qui doit ouvrir aussi des droits à de la formation ou des aménagements du temps de travail, en plus de bénéficier dans le calcul de la durée d’assurance. Un tel schéma aurait supposé a minima de remettre à plat les autres dispositifs de départs anticipés pour harmoniser les règles entre régimes.

 

 

 

 

8/ Fin de carrière des seniors : quelles spécificités selon les métiers  [8] ?

a) 29 % des fins de carrière ne relèvent pas d’un passage à la retraite

Chaque année, sur la période 2003-2018, parmi  les personnes de 50-69 ans en emploi, on compte en  moyenne 587 000 départs en fin de carrière l’année sui￾vante. Parmi eux, 171 000 correspondent à des sorties précoces de l’emploi (donc hors retraite et pré-retraite Cette proportion proche d’un tiers du total est convergente avec l’autre mesure des fins de carrière. Les raisons de santé représentent 10 % de ces départs, les  pertes d’emploi (chômage) 4 % et les autres situations  d’inactivité 15 %. Le graphique suivant  permet de visualiser ces proportions.

Notons que cette période couvre la réforme de 2010  relevant l’âge légal de départ à la retraite, qui a conduit à  une forte hausse du taux d’emploi des 55-64 ans, mais qui  s’est aussi traduite par une augmentation du non-emploi  (chômage, invalidité)25. Cette progression des périodes  d’invalidité et d’inactivité expliquerait le fait que, pour les  moins qualifiés notamment, la durée passée en emploi avant  leur départ à la retraite se serait un peu moins allongée  que pour les autres catégories socioprofessionnelles.

Répartition des départs en fin de carrière selon le motif en 2004-2019

 

b) Des sorties pour raisons de santé et pour chômage plus courantes chez les ouvriers et les employés peu qualifiés

Les sorties précoces une fois définies et chiff­rées, on peut  s’intéresser à leur fréquence selon les métiers. Après un  premier constat par grande catégorie socioprofessionnelle, on ane le diagnostic selon le métier exercé dans le  dernier emploi, en s’appuyant sur la nomenclature des  familles professionnelles

Comment les sorties précoces se répartissent-elles selon  la catégorie socioprofessionnelle ? Les résultats apparaissent fortement hétérogènes, mais la proportion de sorties précoces est d’autant plus importante que l’on descend  l’échelle des qualifications (graphique suivant). Sur la période  2004-2019, elle oscille entre 21 % chez les cadres et 46 % chez les ouvriers peu qualifiés. Les sorties précoces représentent au moins 39 % des départs en fin de carrière chez  les employés peu qualifiés et les ouvriers qualifiés, contre  seulement 29 % pour l’ensemble des seniors qui partent en  fin de carrière. Cette surreprésentation — en particulier pour  raison de santé et vers le chômage — peut être analysée en  lien avec les conditions de travail et les modes de gestion  de la main-d’œuvre des métiers exercés. Les sorties précoces une fois définies et chiff­rées, on peut  s’intéresser à leur fréquence selon les métiers.

Répartition des départs en fin de carrière par catégorie socioprofessionnelle, 2004-2019

 

 

c) Hébergement-restauration, bâtiment, services à la personne : des sorties précoces importantes mais à des âges différents

Parmi les vingt métiers les plus concernés par les départs  précoces, ce sont entre quatre et près de six départs en fin  de carrière sur dix qui ne relèvent pas d’une liquidation  de la retraite (graphique suivant). Ces sorties précoces  concernent surtout des métiers relevant des domaines de  l’hébergement-restauration (employés polyvalents, cuisiniers), du bâtiment (second œuvre et gros œuvre, conducteurs d’engins), des services aux particuliers et aux collectivités  (services à la personne, agents d’entretien) et de la manutention. Au total, les professionnels les plus concernés par  les départs précoces de l’emploi sont majoritairement de  niveau employé ou ouvrier.  On trouve là certains métiers  « de la deuxième ligne » comme les ouvriers peu qualifiés  de la manutention et du second œuvre du bâtiment, les  aides à domicile ou encore les agents d‘entretien ou les  caissiers.

Ces départs précoces de l’emploi interviennent à des âges  di­fférents selon les métiers : c’est 57 ans en moyenne pour  les ouvriers peu qualifiés des industries de process (transformation des matières premières : agroalimentaire, papeterie, chimie, pharmacie) et  pour les caissiers et employés de libre-service, et près de  60 ans pour les assistants maternels, les patrons et les  cadres d’hôtels, cafés et restaurants.

À l’autre extrême, parmi les métiers les moins concernés  par les départs précoces de l’emploi, ce sont les techniciens  ou les cadres qui sont davantage représentés : on trouve  là notamment les médecins, les personnels d’études et de  recherche, les ingénieurs et cadres techniques de l’industrie, les cadres de la banque ou encore les enseignants.  Dans ces métiers, la proportion de sorties précoces s’étage  entre 3 % et 25 % des cessations d’activité

Les vingt métiers avec la part de sorties précoces de l’emploi la plus élevée, 2004-2019

 

Les vingt métiers avec la part de sorties précoces de l’emploi la moins élevée, 2004-2019

 

 

 

 

 

 

9/ Niveau de vie et pauvreté des retraités

Dans la plupart des pays, les systèmes de retraite visent à assurer aux seniors un niveau de vie « adéquat ». Le degré d’adéquation dépend de choix sociaux de sorte que le niveau de vie des seniors diffère d’un pays à l’autre, selon la part des dépenses publiques consacrées aux retraites, mais également selon les comportements d’accumulation patrimoniale.

 

 a) les dépenses de retraite par bénéficiaire

En 2020, les dépenses de retraite par bénéficiaire pour les personnes recevant une pension de vieillesse ont considérablement varié d’un État membre de l’UE à l’autre, allant d’un maximum de 29 868 EUR au Luxembourg à 2 382 EUR en Bulgarie (graphique suivant). Ainsi, un bénéficiaire d’une pension de vieillesse au Luxembourg percevait une pension (brute) presque deux fois plus élevée que la moyenne de l’UE (15 114 EUR). En revanche, les dépenses moyennes au titre des pensions de vieillesse dans l’ensemble de l’UE étaient près de 6 fois supérieures à celles enregistrées en Bulgarie. Certaines de ces différences peuvent être attribuées à des niveaux de prix différents dans les États membres de l’UE, par exemple, le coût global de la vie est plus élevé au Luxembourg qu’en Bulgarie.

Dans cette optique, les données présentées dans le graphique sont également présentées en termes de standards de pouvoirs d’achat (SPA) , une unité monétaire artificielle qui corrige les différences de niveau de prix entre les pays. Sur la base des séries en SPA, le Luxembourg a de nouveau enregistré la dépense moyenne par bénéficiaire de pension la plus élevée, à 19 919 SPA. Ce montant était 4,3 fois supérieur au niveau de dépenses le plus bas enregistré en Bulgarie (4 671 SPA).

On rappele que ces chiffres sur les dépenses de retraite par bénéficiaire ne reflètent pas nécessairement le niveau ou l’adéquation des pensions de vieillesse individuelles dans les différents pays. Il y a plusieurs raisons à cela. Premièrement, les chiffres sont basés respectivement sur des agrégats de dépenses et de bénéficiaires du large éventail de pensions de vieillesse disponibles dans chaque pays, accordées dans des circonstances différentes et à des fins distinctes. Invariablement, différents régimes de retraite offrent différents niveaux de prestations. Les combinaisons typiques de pensions dans chaque pays ont une influence significative sur les chiffres enregistrés au niveau agrégé. Deuxièmement, les chiffres sont basés sur les dépenses brutes et ne tiennent pas compte de l’effet des impôts et des cotisations sociales (le cas échéant), qui varie à la fois entre les pays et à l’intérieur des pays. Par exemple, alors que dans un pays toutes les pensions peuvent être exonérées d’impôt, dans un autre, des impôts peuvent être appliqués à des types particuliers de pensions.

 

 Dépenses de retraite moyennes par bénéficiaire pour les pensions de vieillesse, 2020

 

 

 

 

b)  Les sources de revenus des seniors reflètent la conception des systèmes de retraite

Les seniors ont plusieurs sources de revenus : les transferts publics, les transferts professionnels privés, les revenus du capital et les revenus du travail (selon la terminologie de l’OCDE). Les revenus du capital englobent l’ensemble des revenus issus de la détention de patrimoine qu’il s’agisse des revenus de l’épargne individuelle (en vue de la retraite ou non), des dividendes ou intérêts, des loyers etc. La part de chacune de ces sources de revenus reflète la conception des systèmes de retraite, selon que l’étage de base assure une couverture minimale, ou plus extensive. Dans le panel des pays suivis par le COR, on distingue trois
groupes de pays selon la part des transferts publics :

– Plus de 70 % des revenus issus des transferts publics : Belgique, France, Italie, Espagne et Allemagne ;
– Près de la moitié : Suède et Japon ;
– Entre 35 % et 45 % : Pays-Bas, Royaume-Uni, États-Unis et Canada.

Aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, on note une part importante des pensions professionnelles en capitalisation dans les revenus des seniors, tandis qu’au Japon et aux États-Unis, le niveau de vie des seniors est alimenté par une part élevée de revenus du travail.

Sources de revenus des ménages dont la personne de référence a 65 ans ou plus en 2016

 

 

 

 

c)  Les seniors américains disposent du revenu disponible moyen le plus important en valeur absolue, mais les seniors français ont le niveau de vie des retraités le plus élevé comparé à celui de l’ensemble de la population

Il existe d’importantes disparités du niveau de vie des personnes de plus de 65 ans entre les différents pays. En effet, le revenu disponible moyen des seniors s’échelonne entre près de 27 000 USD annuels au Royaume-Uni et un peu moins de 40 000 USD (soit 1,5 fois supérieur) pour les États-Unis en 2016. Seuls les seniors français et italiens perçoivent des revenus supérieurs à ceux de l’ensemble de la population. Ces disparités de revenu doivent être appréciées en tenant compte du fait que selon pays, certaines dépenses, notamment en matière de santé ou d’éducation, sont plus ou moins prises en charge par des dispositifs publics.

Revenu disponible moyen en parité de pouvoir d’achat, dollars US 2016

 

Les personnes de plus de 65 ans avaient en 2016, en moyenne dans l’OCDE, un niveau de vie correspondant à 87,4 % de celui de l’ensemble de la population. C’est en France, où il atteint 103,2 %, que le niveau de vie relatif des plus de 65 ans apparaît le plus élevé parmi les onze pays étudiés. Le ratio est également très proche de 100 % en Italie. À l’inverse, il était le plus faible en Belgique, représentant alors seulement 79,7 % du niveau de vie de l’ensemble de la population. Dans tous les pays, le niveau de vie moyen des plus de 75 ans est inférieur à celui des 66- 75 ans. Le décrochage est cependant faible au Japon (-4 points) et en Allemagne (-7 points), alors qu’il est important en Suède (-29 points) et aux États-Unis (-21 points).

Niveau de vie des seniors rapporté au niveau de vie de l’ensemble de la population en 2016

 

10/ Vers un budget spécifique des retraites en France ?

Selon F. Bayrou « Notre système de retraite est depuis très longtemps en déficit extrêmement grave. (…) Il y a un déficit de 30 milliards d’euros tous les ans (…); c’est l’État qui apporte cette somme pour arriver à un équilibre. Car les chiffres repris habituellement sont des chiffres après versement de 30 milliards de l’État. » Et d’alerter : « L’État n’a pas cet argent » mais il « emprunte tous les ans ».

Dans ses précédents rapports, le COR retenait d’ailleurs une présentation faisant apparaître une subvention globale de 2,0 % du PIB aux régimes de retraite qui correspondait aux subventions de l’État aux régimes spéciaux et à une partie de ses cotisations d’employeur.

Il faudrait en principe que, d’une part, les prestations contributives soient équilibrées par de réelles cotisations et que, d’autre part, les prestations non contributives soient isolées dans un fonds de solidarité financé par des impôts affectés ou par des subventions de l’État. C’était l’organisation prévue par le projet de loi de réforme de 2019 mais qui a été abandonné. Dans le système actuel, peu transparent, il n’est pas sûr que les prestations contributives soient vraiment équilibrées par des cotisations. Il est possible qu’elles soient en partie équilibrées par des impôts affectés ou des subventions de l’État et que le solde des régimes de retraite soit ainsi partiellement artificiel.

Le déficit des régimes de retraites pourrait ainsi être de plusieurs dizaines de milliards d’euros. En effet, nos régimes de retraite ne sont pas de purs régimes par répartition où les cotisations équilibrent les prestations. Les pensions font souvent l’objet de majoration relevant d’une logique de solidarité et les ressources de ces régimes comportent une grande part d’impôts et de subventions. En outre, parmi les cotisations figurent celles de l’État employeur dont le taux (74 % pour les personnels civils) est ajusté pour équilibrer les retraites de ses agents et qui constituent en réalité une subvention d’équilibre financée par des impôts ou des emprunts de l’État.

Ainsi, sur 373 milliards d’euros de recettes des caisses de retraite, les prélèvements obligatoires (cotisations et impôts) qui financent le système de retraites représentent 290 milliards € en 2022 (tableau suivant). Le reste, soit 75 milliards € correspond à des subventions (7,3 Mds) ou contributions d’équilibre  (43,8) et transferts externes (24,3 Mds).

Le système de retraites est ainsi financé par des subventions telles que la contribution d’équilibre des fonctionnaires ou des subventions que le COR appelle des transferts externes pour 24 Mds € : on compte 10 Mds € de transfert de la CNAF soit 20% des dépenses de la branche famille à la CNAV, 3,3 Mds de l’Unédic, essentiellement à l’Agirc-Arrco, alors même que l’assurance chômage est endettée à hauteur de 68 Mds €.

l faut aussi voir ce que recouvre la contribution d’équilibre de l’État de 43,8 Mds € ou « cotisation fictive ». Contrairement aux collectivités locales et aux hôpitaux les retraites des agents de la fonction publique d’État ne sont pas gérées par une caisse distincte des comptes de l’État. Il n’y a donc pas de cotisation employeur mais une « cotisation imputée fictive » comme si l’État se versait une cotisation à lui-même (voir schéma au chapitre 2).

Ainsi, des ressources comme des taxes affectées nouvelles pourraient financer le système de retraite mais cela ne signifie pas que le système de retraites est à l’équilibre.

Doit on poursuive ce traitement? La première étape d’un diagnostic clair ne serait-elle pas  de créer une caisse de retraite des fonctionnaires d’État? Mais dans ce cas les cotisations imputées fictives seraient reclassées en cotisations employeurs faisant du même coup bondir les prélèvements obligatoires (PO) de 1,8 point de PIB, dont le taux est déjà très élevé. En effet, ceux-ci doivent correspondre à des versements effectifs alors que, parmi les recettes des administrations publiques en comptabilité nationale, figurent des cotisations sociales non versées à des caisses de sécurité sociale, dites « cotisations imputées », qui correspondent au financement de prestations sociales fournies directement par des employeurs à leurs salariés sans passer par des caisses de sécurité sociale (voir page Dette publique).

 

Ressources et structure du financement du système de retraite en 2022

Source : rapport de la Commission des comptes de la Sécurité Sociale (CCSS) 2022

 

 

 

a) Le régime de l’État obligatoirement à l’équilibre

La particularité de l’État est qu’il a la charge de l’intégralité des pensions de ses fonctionnaires. Ainsi, il doit chaque année compléter la différence entre le montant des pensions à verser et celui des cotisations salariales des fonctionnaires.

Pour ce faire, il ajuste son taux de cotisation employeur en conséquence : actuellement de 74,3 % pour les fonctionnaires civils et de 126,1 % pour les militaires, alors qu’il est de 16,5 % dans le privé.

Cette contribution est votée chaque année par le Parlement dans le cadre de la loi de finances. Les comptes du régime de retraite de la fonction publique d’État sont de fait toujours à l’équilibre et le COR reprend ce solde tel quel lorsqu’il calcule celui de l’ensemble du système.

On a vu que les collectivités et les hôpitaux n’ont pas cette obligation. Leur caisse, la CNRACL, est en déficit de 1,2 milliard d’euros en 2021. Leur taux légal de cotisation employeur est tout de même, lui aussi, plus élevé que dans le privé, à 30,7 %.

Pour le Haut Commissariat au Plan (HCP), tous les employeurs dans la fonction publique sur-cotisent. Et c’est en calculant la somme qu’ils verseraient aux caisses de retraite si leurs taux légaux étaient les mêmes que celui du privé que le HCP parvient à un écart de 30 milliards d’euros en 2019.  Autrement dit, le déficit réel du système de retraite lié au seul régime des fonctionnaires d’État de -30 Mds € aurait représenté 40 % du déficit public de l’État en 2019. On note toutefois que le déficit public ne change pas pas si on comptabilise un budget « retraites » à part pour établir la contribution des retraites à ce  déficit ou si on conserve le traitement actuel. J.M. Daniel souligne aussi que la vraie question est le moindre travail en France que dans les autres pays avec un départ à la retraire plus précoce.

Comme le rappelle le Sénat, la mission « régimes sociaux et de retraite » ne couvre pas l’ensemble des régimes spéciaux de retraite pour lesquels l’État verse une subvention d’équilibre. Les dotations accordées aux caisses de retraites de l’Opéra de Paris ou de la Comédie française sont ainsi retracées au sein de la mission « Culture ». Le régime de retraite de la branche des industries électriques et gazières (IEG), le régime des non-salariés agricoles (la taxe sur les boissons alcoolisées -3,3 Md€ en 2022- est affectée au financement des régimes de retraite de base et complémentaire des exploitants agricoles), le régime de retraite des avocats (CNBF) et celui des clercs et des employés de notaire sont, quant à eux, financés au moyen de taxes affectées. Ces dépenses fiscales ne sont pas non plus recensées au sein de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Quant aux dépenses de retraite de l’État directement payées par l’État aux retraités de la fonction publique, elles ne font pas l’objet de discussion puisqu’elles sont directement inclues dans le coût de la fonction publique dans le titre 2 dépenses personnel (par le biais des cotisations imputées fictives de l’employeur soit 45 Md dans les comptes nationaux 2021 (voir ci -dessus).

 

 

b) Des retraités de La Poste et d’Orange, et de bien d’autres à la charge de l’État

Un autre élément, complètement passé sous silence par la HCP, est que l’État prend aussi en charge les retraites des fonctionnaires d’Orange et La Poste. Ces derniers représentent 15,5 % des pensions de droits directs de la fonction publique d’Etat (civile et militaire confondues) liquidées en 2021.

Depuis leur privatisation, ces deux anciennes entreprises publiques ne recrutent plus de fonctionnaires, leurs nouveaux salariés cotisent désormais au régime général. En revanche, ceux embauchés auparavant avec le statut de fonctionnaire le conservent. C’est ce qu’on appelle la clause du grand-père. L’Etat se retrouve donc avec de plus en plus de retraités à charge et de moins en moins de cotisants en face.

Comme le rappelle régulièrement le Sénat, la mission « régimes sociaux et de retraite » ne couvre pas l’ensemble des régimes spéciaux de retraite pour lesquels l’État verse une subvention d’équilibre. Les dotations accordées aux caisses de retraites de l’Opéra de Paris ou de la Comédie française sont ainsi retracées au sein de la mission « Culture ». Le régime de retraite de la branche des industries électriques et gazières (IEG), le régime des non-salariés agricoles, le régime de retraite des avocats (CNBF) et celui des clercs et des employés de notaire sont, quant à eux, financés au moyen de taxes affectées. Ces dépenses fiscales ne sont pas non plus recensées au sein de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Quant aux dépenses de retraite de l’État directement payées par l’État aux retraités de la fonction publique, elles ne font pas l’objet de discussion puisqu’elles sont directement inclues dans le coût de la fonction publique dans le titre 2 dépenses personnel (par le biais des cotisations imputées fictives de l’employeur soit 45 Md dans les comptes nationaux 2021).

 

 

 

 

 

VI – LES DÉPENSES PUBLIQUES DANS LE MONDE

Les dépenses publiques totales sont définies dans le SEC 2010, paragraphe 8.100 en utilisant comme référence une liste des catégories du SEC 2010.

Elles comprennent les catégories suivantes :

  • P.2, « consommation intermédiaire » : l’achat de biens et de services par le gouvernement ;
  • P.5, la « formation brute de capital » comprend : (a) la formation brute de capital fixe (P.51g) ; (b) variations des stocks (P.52) ; c) acquisitions moins cessions d’objets de valeur (P.53); où
  • P.51g, « formation brute de capital fixe » : comprend les acquisitions, moins les cessions, d’actifs fixes au cours d’une période donnée, plus certains ajouts à la valeur des actifs non produits réalisés par l’activité productive des unités productrices ou institutionnelles. Les immobilisations corporelles sont des actifs corporels ou incorporels produits en tant que résultats de processus de production qui sont eux-mêmes utilisés de manière répétée ou continue dans des processus de production pendant plus d’un an ;
  • D.1, « rémunération des employés » : les salaires des employés de l’État plus les coûts non salariaux tels que les cotisations sociales ;
  • D.29, ‘autres impôts sur la production, à payer’,
  • D.3, ‘subventions, à payer’,
  • D.4, ‘revenus de la propriété, à payer’, comprend : (a) ‘intérêts, à payer’ (D.41) et (b) ‘autres revenus de la propriété, à payer’ (D.42+D.43+D.44 +D.45), où
  • D.41, « intérêts » : exclut les règlements au titre de swaps et d’accords de taux à terme, car ceux-ci sont traités comme des transactions financières dans le SEC 2010 ;
  • D.5, « impôts courants sur le revenu, la fortune, etc., à payer » ;
  • D.62, prestations sociales : couvrent les prestations sociales et les pensions versées en espèces ;
  • D.632, ‘transferts sociaux en nature – production marchande achetée’;
  • D.7, « autres transferts courants, à payer » ;
  • D.8, « ajustements pour l’évolution des droits à pension » ;
  • D.9, « transferts en capital à payer » ;
  • NP, « acquisitions moins cessions d’actifs non financiers non produits » : dépenses d’investissement public. Les actifs non financiers non produits comprennent les terrains et autres actifs corporels non produits pouvant être utilisés dans la production de biens et de services, et les actifs incorporels non produits.
  • Les investissements en capital comprennent P.5 et NP.
  • Les autres dépenses courantes comprennent D.29, D.5 et D.8.

 

C’est cette définition qu’on a retenue pour évaluer les dépenses publiques en Europe et dans d’autres pays en excluant la production pour emploi final propre (P12) produite surtout dans la R&D à partir de la consommation de capital fixe et d’un montant faible (voir page Compte de recherche développement).

Pour les comparaisons internationales des dépenses publiques par pays, il est légitime de prendre en considération le total des dépenses publiques, ne serait-ce que parce qu’on doit les financer et pour ce faire prendre en compte leur addition. Mais il faut bien voir que ce total est composite. Il est la combinaison de deux catégories de dépenses (dépenses de redistribution du revenu et dépenses qui financent la production non marchande des administrations publiques, principalement le paiement des salaires des fonctionnaires), qui ne sont pas de même nature, voire trois si on met à part les dépenses d’investissement.

On déboucherait ainsi sur une distinction fondamentale qui doit être établie entre dépenses de production et dépenses de transfert [6].

 

En outre, il y a les crédits d’impôts très nombreux en France, dont le montant est plus élevé que dans les autres pays en proportion du PIB.  Les « crédits d’impôt » sont les «dépenses fiscales» qui ressemblent le plus à des dépenses budgétaires car ils sont indépendants de l’impôt dû par les contribuables qui en bénéficient. Ils sont pour cette raison enregistrés comme des dépenses publiques en comptabilité nationale (subventions) alors qu’ils étaient auparavant déduits du montant des recettes publiques, même s’ils donnaient lieu à remboursement.

En effet, le montant d’un crédit d’impôt est en général égal à un pourcentage d’une dépense particulière, qu’il s’agit d’encourager et qui est effectuée par le contribuable, par exemple pour employer des salariés à domicile, s’agissant des ménages, ou pour financer la recherche et le développement, s’agissant des entreprises. Si ce montant est inférieur à celui de l’impôt dû (impôt sur le revenu pour les ménages et impôt sur les bénéfices pour les sociétés), il en est déduit ; s’il est supérieur, le contribuable ne paye pas d’impôt et se voit rembourser par l’Etat la différence entre le crédit d’impôt et l’impôt dû avant qu’il ne soit pris en compte. Les crédits d’impôt sont donc économiquement identiques à des subventions (en faveur de l’emploi, de la recherche, du développement durable…).

 

 

La comptabilité budgétaire étant une comptabilité en encaissements et décaissements, le CICE vient en déduction des recettes fiscales d’impôt sur les sociétés ou d’impôt sur le revenu lorsqu’il est imputé ou lorsqu’il est remboursé.

La comptabilité nationale étant une comptabilité en « droits constatés », le CICE est enregistré, en dépenses publiques, comme désormais tous les crédits d’impôt, au moment où la créance de l’entreprise sur l’État est constatée et pour le montant de cette créance. Dans la phase de montée en charge du dispositif, le coût du CICE est donc nettement plus élevé en comptabilité nationale qu’en comptabilité budgétaire, les créances constatées étant supérieures aux montants imputés ou remboursés. Cet écart devrait devenir relativement faible en régime permanent.

Dans les deux systèmes comptables, le CICE n’a eu d’impact sur les comptes publics qu’à partir de 2014, quand le montant dû par l’État au titre des salaires de 2013 a été constaté (en comptabilité nationale) ou commencé à être décaissé (en comptabilité budgétaire). Si des allégements de charges avaient été mis en œuvre, au lieu de ce crédit d’impôt, ils auraient majoré le déficit public dès 2013 alors que l’objectif était à cette époque de le ramener au-dessous de 3,0 % du PIB en 2013 et qu’il était manifestement très difficile à atteindre.

Le graphique suivant présente l’évolution du coût du CICE en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale. La forte augmentation du coût du CICE en 2015, dans les deux systèmes comptables, résulte principalement de la hausse du taux, de 4 à 6 %. Celle de 2018 résulte du passage de ce taux de 6 à 7 % en 2017. Sa baisse en 2019 tient au fait que le taux revient à 6 % sur les salaires de 2018. Sa forte diminution en 2020 résulte de son remplacement en 2019 par une réduction de cotisations sociales. Bien que le CICE ne soit plus applicable aux salaires de 2019, des remboursements de CICE sur les salaires des années antérieures seront enregistrées en 2020 en comptabilité budgétaire, de même que des créances résiduelles en comptabilité nationale.

Le coût du CICE (en milliards d’euros)

 

Cette question du CICE n’est pas anodine pour lesz comparaions internationales. Le dispositif de mesure statistique qui, parfois, n’enregistre pas d’une manière cohérente les comptabilités doubles d’un pays à l’autre peut fausser les résultats. La France applique ainsi un mécanisme de crédit d’impôt restituable, notamment à travers le CICE (crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi) et le CIR (crédit d’impôt recherche), tandis que l’Allemagne n’a pas recours à ce type de mécanisme. En France, les crédits d’impôt restituables comptent à hauteur de 1,5 % du PIB dans les dépenses publiques en 2015 (graphique suivant). Une transformation du CICE en allègements de charges réduirait cet impact. Par ailleurs, les cotisations sociales imputées (différence entre les cotisations sociales versées et reçues), sont plus importantes en France (2 % du PIB contre 1,1 % en Allemagne). Les raisons de cet écart sont à chercher dans la structure étatique de chaque pays : le versement des cotisations sociales est assuré par l’État central en France tandis qu’en Allemagne c’est au niveau fédéral que cette question est traitée.

 

Crédits d’impôt restituables et cotisations sociale simputées France-Allemagne 2015, en % du PIB

Les ratios de dépenses publiques hors crédits d’impôt restituables et cotisations sociales imputées font apparaître des écarts moindres entre les deux pays (graphiques suivants, panels B et C).

La part des dépesnes publiques dans el PIB en France et en Allemagne 1995-2015

 

 

 

 

 

1/ Dépenses et recettes publiques sur longue période

– Du côté des dépenses des administrations centrales, les  consommations intermédiaires progressent de nouveau à un rythme soutenu (+ 4,5 % en 2021 après + 6,3 % en 2020). Les dépenses de personnel progressent presque au même rythme qu’en 2020 (+ 1,0 % en 2021 et + 1,2 % en 2020). Du fait du prolongement du fonds de solidarité et de la montée en puissance du plan « France relance », les subventions versées par les administrations centrales, en particulier l’État et l’ODAC France compétences, sont dynamiques (+ 10,2 Md€ en 2021).

À contrario, les prestations sociales versées se replient (− 6,2 % en 2021, contre + 19,8 % en 2020) du fait du moindre recours au dispositif d’activité partielle, financé aux deux tiers par l’État. Cette baisse des prestations est partiellement compensée par la mise en place de l’indemnité « inflation », aide ponctuelle de 100 euros bénéficiant à 38 millions de personnes et intégralement financée par l’État.

Malgré des taux d’intérêt qui demeurent historiquement bas, la charge d’intérêt de la dette a nettement augmenté en 2021 (+ 5,5 Md€, soit + 21,6 %) en raison de l’augmentation de l’inflation qui joue fortement à la hausse sur la charge d’intérêt des titres de dette publique indexés.

 

– Les dépenses locales (+ 4,1 %) progressent moins vite que les recettes (+ 5,2 %), malgré le dynamisme de l’investissement local après la forte baisse de 2020 liée à la crise sanitaire et au renouvellement des équipes municipales (+ 8,7 % après − 9,4 %). Les consommations intermédiaires rebondissent (+ 6,9 %) après leur recul de 2020 (− 3,9 %). Les rémunérations progressent de 2,8 % (après + 1,4 % en 2020), sous l’effet notamment de l’augmentation du nombre d’emplois contractuels et d’insertion, ainsi que de la mise en place de l’indemnité de fin de contrat en janvier 2021. Les prestations sociales progressent faiblement, de 0,9 %, sous l’effet principalement du RSA et de l’allocation personnalisée d’autonomie.

 

– Les dépenses des administrations de sécurité sociale décélèrent (+ 3,4 % après + 6,3 %). Les prestations sociales ralentissent (+ 3,2 % après + 5,3 %) sous l’effet principalement de la baisse de l’activité partielle à la charge de l’Unédic (un tiers des dépenses totales d’activité partielle) et des prestations d’assurance chômage, ainsi que de la diminution des indemnités journalières maladie. Toutefois, les surcoûts liés à la crise sanitaire restent importants, du fait des tests de dépistage et des dotations aux établissements de santé. Les revalorisations salariales de la fonction publique hospitalière décidées dans le cadre du « Ségur de la santé » soutiennent les rémunérations (+ 6,1 % après + 6,0 %).

 

Le graphique suivant montre une forte hausse des dépenses publiques durant les années de récession ou de croissance très faible (2003, 2009, 2020) qui n’est pas compensée par une baisse de même ampleur pendant les années de croissance plus soutenue. Inférieures à 40 % du PIB avant 1975, elles en ont représenté environ 45 % dans la seconde moitié des années soixante-dix puis ont oscillé autour de 50 % dans les années quatre-vingt, entre 50 et 55 % de 1991 à 2008 pour s’établir aux environs de 55 à 57 % du PIB de 2009 à 2019.

Le rapport des dépenses publiques au PIB est passé de 55,4 % en 2019 à 61,5 % en 2020 en raison de la hausse de son numérateur et de la baisse de son dénominateur, et 59% en 2021.

Le contenu des dépenses publiques en France en 2021 est publié dans la page Administrations Publiques.

Dépenses et recettes publiques entre 1993 et 2020 en France en points de PIB

 

 

 

 

 

 

2/ L’analyse des dépenses publiques au niveau mondial

La crise financière et économique de 2008 et 2009 a entraîné une médiatisation considérable des indicateurs de finances publiques. L’importance du secteur des administrations publiques — c’est-à-dire tous les niveaux d’administration, du niveau central au niveau le plus local — dans l’économie peut être mesurée en termes de recettes et dépenses des administrations publiques (qui sont souvent présentées par rapport au PIB). La soustraction des dépenses des recettes donne une mesure de base de l’ excédent/déficit public (solde public), fournissant des informations sur les emprunts/prêts publics pour une année donnée ; autrement dit, emprunter pour financer un déficit ou prêter grâce à un excédent. La dette des administrations publiques (souvent appelée dette nationale ou dette publique) fait référence à l’encours consolidé de la dette (obligations extérieures) à la fin de l’année pour le gouvernement et les organismes du secteur public. Ces obligations externes sont la dette ou les passifs financiers en cours (impayés) résultant d’emprunts antérieurs. Les données présentées dans les deux graphiques suivants pour certains membres du G20 ne concernent que les dépenses de certains niveaux de l’administration publique, mais pas de tous.

 

 

a) Les dépenses publiques en % du PIB

Selon le graphique suivant, le niveau des dépenses des administrations publiques par rapport au PIB a culminé parmi les membres du G20 en 2018  à 45,8 % dans l’UE-27 (dans la zone euro, il était encore plus élevé, à 47,0 %), suivi de 41,0 % au Royaume-Uni et de 40,7 %. % au Canada. Pour la majorité des membres du G20, le ratio des dépenses publiques au PIB dépassait 30 %, avec seulement quatre en dessous de ce niveau : l’Inde, le Mexique, la Corée du Sud et l’Indonésie.

Dépenses publiques générales et PIB, 2018

 

 

La base OCDE permet de les suivre sur une période assez longue et récente (1996-2021) et pour des pays hors U.E. . En 2017, les dépenses des administrations publiques ont représenté en moyenne des pays de l’OCDE 40,4 % du PIB, chiffre en hausse de 1,4 point par rapport à 2007 [7]. La France est le pays au monde qui a dépensé le plus, tant en 2020 et 2021 (61,4% et 59% % du PIB) qu’en 2007 (52,6 %). Ce n’était toutefois pas le cas en 1996 : Les ratios de l’Autriche (55,6% comme en 2021), des pays scandinaves étaient supérieures à celui de la France. Or ils ont sensiblement diminué depuis comme en Suède passant de 61% à 50% en 2021 ou au Danemark passant de 58% à 51%.

Le tableau suivant (non définitif pour 2021) montre les dépenses publiques en Europe entre 1996 et2021 en % du PIB. L’UE rassemble ici les 27 pays. Quelques différences faibles (0,2% pour la France en 2021) , sauf pour le Royaume-Uni, apparaissent avec les données d’Eurostat (voir ci-dessous). Mais les conclusions sont les mêmes. Sauf que ces données ne prennent pas en compte les dépenses de FBCF des hôpitaux en Allemagne et aux Pays-Bas – ce qui réduit un petit peu les ratios pour ces 2 pays – alors qu’on a cherché à le faire dans les comparaisons européennes.

 

Tableau 30 dépenses publiques OCDE

Dépenses publiques en Europe et dans d’autres pays en % du PIB

 

Dépenses publiques en Europe et dans d’autres pays en % du PIB

 

 

 

 

b) Les dépenses sociales en % du PIB

Selon la définition de l’OCDE, les prestations sociales reflètent les transferts courants aux ménages en espèces (D62) ou en nature (D63=D631+D632) pour subvenir aux besoins qui découlent de certains événements ou circonstances, par exemple la maladie, le chômage, la retraite, le logement, l’éducation ou des circonstances familiales qui peuvent nuire au bien-être des ménages concernés soit en imposant des pressions supplémentaires sur leurs ressources, soit en réduisant leurs revenus. Ces transferts sont généralement effectués par les administrations publiques et les institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM), et ils représentent une part importante des dépenses totales des administrations publiques et du revenu disponible des ménages.

Ici on s’appuie sur les données de l’Insee reprises dans les bases OCDE et Eurostat et non sur celles de la DREES (voir ci-dessus). Quelques que soient les données, la France est le pays consacrant la plus grande part de son PIB aux dépenses sociales (prestations sociales en espèce et transferts sociaux en nature). Ces dépense s’élèvent à 897 milliards d’euros en 2020. Avec 38,8% du PIB (36,6% en 2021), la France arrive largement devant la Finlande et l’Italie (autour de 36%). Certes ces dépenses augmentent fortement en période de crise (2009, 2020). Mais l’écart ne cesse d’augmenter avec les autres pays de l’UE. De 3,5 points en 1996, il est passé à 6,2 points en 2020 mais 4,8 points en 2021. En 1996, la plupart des pays scandinaves avaient de nouveau une proportion de dépenses sociales plus élevée qu’en France

 

Tableau 30 dépenses sociales OCDE

Dépenses sociales (transferts courants aux ménages en espèces ou en nature) en % du PIB

Dépenses sociales (transferts courants aux ménages en espèces ou en nature) en % du PIB

 

 

 

Dans les pays de l’OCDE , le montant moyen des dépenses publiques par habitant était en 2017 de 18 441 USD à parité de pouvoir d’achat (PPA) contre 13 852 USD à PPA en 2007. C’est au Luxembourg que les dépenses publiques par habitant étaient le plus élevées en 2017 (46 208 USD à PPA), ayant progressé de 16 454 USD à PPA entre 2007 et 2018. Le chiffre relativement élevé enregistré au Luxembourg s’explique en partie par la forte proportion de travailleurs transfrontaliers, non comptabilisés comme résidents – le dénominateur du ratio (la population) est donc moindre que s’ils l’étaient – il résulte aussi des mesures anticycliques prises pour lutter contre la crise. Au Luxembourg, les dépenses publiques devraient continuer d’augmenter au cours des prochaines années à cause de la hausse substantielle des coûts liés au vieillissement de la population. Le niveau de la France se situe cette fois au 8ème rang, derrière plusieurs pays scandinaves mais un peu devant l’Allemagne et les États Unis.

 

Si on s’intéresse maintenant aux évolutions en monnaie courante et sans tenir compte du nombre d’habitants, on conclut que les objectifs de régulation des dépenses n’ont pas permis de réduire durablement le niveau des dépenses publiques qui reste élevé, malgré une inflexion récente (Graphique suivant). Certaines dépenses, comme les dépenses courantes des collectivités locales et les dépenses de santé, malgré un ralentissement récent, ont progressé rapidement. Par ailleurs, certaines dépenses n’ont pas eu les résultats escomptés : les résultats éducatifs reflètent en grande partie le milieu familial et la formation professionnelle a jusqu’à présent peu profité aux moins qualifiés.

 

Toutefois, si on regarde le taux annuel moyen de croissance des dépenses publiques réelles par habitant Entre 2007 et 2017, s’est établi à 1 % en termes réels dans les pays de l’OCDE. Pendant cette période, la Grèce et l’Italie ont été les seuls pays où les dépenses publiques par habitant ont diminué de respectivement 2,6 % et 0,4 %. Pourtant, elles ont progressé dans ces deux pays en 2017-2018 (respectivement de 0,9 % et 0,4%). La plus forte croissance annuelle moyenne des dépenses publiques par habitant entre 2007 et 2017 a été relevée en Corée (+3,5 %). Alors que les dépenses publiques totales y restent faibles, cette croissance est due au déploiement d’un effort durable sur le plan social au cours de la décennie écoulée, illustrant une volonté d’améliorer le bien-être dans ce pays.

S’agissant de la France, le fait marquant est la croissance de ses dépenses publiques par habitant en termes réels à peu près au même rythme que celle de l’OCDE, soit autour de +1% par an. Cette divergence avec le graphique précédent s’explique par le fait que le second ratio est par habitant (la population française a augmenté beaucoup plus vite que celle de l’Allemagne et des autres pays de l’UE), ensuite en terme réel.

 

 

L’OCDE fait ensuite une analyse par fonctions des dépenses publiques en Europe et dans d’autres pays. Cette ventilation par fonction permet de mettre en exergue les priorités des pouvoirs publics et les défis auxquels ils sont confrontés, mais aussi de suivre l’évolution dans le temps de ces priorités et défis. Sa modification peut résulter de choix stratégiques ou de tendances socioéconomiques, comme les changements démographiques (par exemple le vieillissement de la population), du cycle économique et de l’application d’accords internationaux.

En 2017, dans les pays de l’OCDE, l’essentiel des ressources publiques était affecté à la protection sociale – 13,3 % du PIB –, qui recouvre, par exemple, les pensions de vieillesse, d’invalidité et de maladie, les aides au logement et les allocations de chômage. Les pays qui dépensent le plus, en proportion de leur PIB, pour la protection sociale sont la Finlande (24,9 %), la France (24,3 %) et le Danemark (22,4  alors que ceux qui dépensent le moins sont le Chili, (5,2 %), la Corée (5,6 %) et les États-Unis (7,6 %).

Le second poste de dépenses le plus important est la santé  (7,8 % du PIB dans les pays de l’OCDE en 2017) ; il englobe entre autres les produits, les appareils et les équipements médicaux, ainsi que les services hospitaliers et ambulatoires.  Les États-Unis (9,3 %), la Norvège (8,4 %) et le Danemark (8,3 %) consacrent la plus grande partie de leurs dépenses de santé en proportion du PIB. La France arrive derrière (8,1% en 2017). Bien que seulement un tiers environ de la population des États-Unis soit couvert par le système public d’assurance maladie, les coûts et les frais administratifs par habitant dépassent les chiffres constatés dans les autres pays. Les pays qui dépensent le moins en matière de santé sont la Suisse (2,2 %), la Lettonie (3,5 %) et le Chili (4,0 %). Mais en Suisse, le système de santé repose surtout sur des régimes d’assurance obligatoires privés.

Tableau 30 dépenses de santé des APU OCDE

 

Dépenses de santé des Administrations Publiques en % du PIB

 

En 2017, les services publics généraux (par exemple la gestion de la dette publique, le fonctionnement des organes exécutifs et législatifs centraux, les transferts entre niveaux d’administration) représentaient 5,4 % du PIB dans les pays de l’OCDE. Les pays affectant le plus de ressources à cette fonction étaient la Grèce (8,3 %), l’Italie (8,2 %) et l’Islande (8,1 %), où les opérations sur la dette forment, dans les trois  cas, la composante la plus importante de cette sous-catégorie.   En moyenne, les services publics généraux absorbaient un peu  plus de ressources que l’éducation (5,1 %).

 

L’OCDE fait enfin de nombreuses propositions pour réduire les dépenses publiques en France : «pour abaisser la part des dépenses publiques dans le PIB, il faudra revisiter l’allocation, le ciblage et si nécessaire le montant de certaines dépenses, améliorer la répartition des compétences entre collectivités territoriales et augmenter l’efficacité de l’utilisation des dépenses. Le programme de réformes du gouvernement visant à maîtriser les dépenses publiques et en améliorer l’allocation par des revues de dépenses devrait être mis en œuvre plus rapidement. La fusion envisagée des minima sociaux et des aides au logement permettrait aussi un meilleur pilotage des aides sociales. En outre, les dépenses de retraite sont un poste important qui demandera de nouvelles mesures pour relever l’âge effectif de départ du marché du travail.

La stratégie de réduction des dépenses publiques en France devra améliorer leur efficience, en particulier s’agissant des collectivités locales, des dépenses fiscales et de la masse salariale du secteur public, et impliquer une réduction des dépenses de retraite en proportion du PIB. En outre, les dépenses de santé représentent environ 14 % des dépenses publiques, et les dépenses publiques et privées sont élevées en comparaison internationale. Comme dans les autres domaines de réformes, les coûts et bénéfices attendues des mesures prises devront être clairement communiqués. Les électeurs et les autres parties prenantes devront être convaincus de la nécessité de réformes et des coûts qu’induiraient leur abandon.

Les collectivités locales représentent environ 20 % des dépenses publiques. D’après la loi de programmation des finances publiques pour 2018-22, elles seront amenées à diminuer leurs besoins de financement significativement par rapport à leur évolution spontanée. Un système de contractualisation et de pénalités (associées à des aides à l’investissement destinées aux communes) a été mis en place pour favoriser le respect des objectifs fixés par l’État. Des contrats de ce type ont été signés par 71 % des 322 grandes collectivités locales relevant de ce système. Les collectivités non-signataires sont aussi concernées par le dispositif de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement. Elles pourront faire l’objet de pénalités en cas de dépassement des objectifs qui leur ont été notifiés par le représentant de l’État dans leur département.

Les dépenses publiques de retraite de la France semblent importantes mais apparaissent globalement maîtrisées. Elles représentent environ 14 % de son PIB, soit un des niveaux les plus élevés de la zone OCDE. Néanmoins, en l’état actuel de la législation, elles devraient rester globalement stables jusqu’en 2040, puis diminuer rapidement selon les projections de la Commission Européenne (Commission européenne, 2018). La viabilité du système de retraite a été assurée par une baisse des taux de remplacement qui, en l’absence d’amélioration du marché du travail, devraient diminuer rapidement de même que la pension moyenne mesurée en proportion du salaire moyen (Commission européenne, 2018a), Selon ces projections, en 2070, le niveau des dépenses publiques serait proche de la moyenne de la zone euro».

 

 

 

 

 

 

 

 

VII – LES DÉPENSES PUBLIQUES EN EUROPE

Ce chapitre a deux objets : présenter les principaux résultats et retrouver les dépenses publiques en Europe à partir de ses composantes. On s’appuie sur les concepts et méthodes de la page Administrations Publiques. Le travail d élaboration des tableaux est assez complexe car les données ne sont pas figées dans la base Eurostat surtout pour les années récentes : l’année 2020 a été revue dans la plupart des pays. On a estimé le PIB ainsi que toutes les composantes de la Dépense Publique du Royaume-Uni en 2020 vu l’importance économique de ce pays, les données étant disponibles les années précédentes, mais non disponibles en 2020 du fait de la sortie de l’UE. Le PIB nominal, c’est-à-dire le PIB à prix courants, est utilisé, au dénominateur du ratio.

 

Le PIB dans l’UE et les différents pays étudiés en milliards d’euros

 

On a rectifié la question des hôpitaux inclus dans les sociétés non financières (SNF) en Allemagne et aux Pays-Bas. Pour estimer la production des hôpitaux, le choix a été de regarder le ratio « production non marchande des APU/ production de la branche administration Nomenclature O-C ». Les extraits des inventaires RNB de ces deux pays montrent que les hôpitaux sont classés avec les SNF même si les patients sont ensuite remboursés en partie.

Pour ces 2 pays, on retire la production des hôpitaux ainsi estimée des transferts sociaux en nature marchands (D632) pour éviter un double compte. Seule l’estimation de la FBCF des hôpitaux est ajoutée à la dépense publique.

 

  • Allemagne (Inventaire RNB de 2015)

« En termes de calcul de la production des hôpitaux, la plupart sont des producteurs marchands (à l’exception des hôpitaux pénitentiaires) en Allemagne, car plus de 50 % des coûts sont couverts par les ventes. Pour cette raison, contrairement aux comptes nationaux allemands précédents, les activités hospitalières (WZ 86.10) sont enregistrées comme des producteurs marchands depuis 1999 ».

 

  • Pays-Bas (Inventaire RNB de 2015)

Le tableau suivant montre que l’essentiel des activités de santé humaine est produite par des sociétés non financières (65891 millions sur un total de 80 922 millions).

Production par branches d’établissement et secteurs institutionnels aux Pays-Bas en millions d’euros en 2015Source GNI Inventory Nederlands 2015

 

 

 

1/ méthode de calcul des dépenses publiques en Europe et principaux résultats

On publie ici tous les tableaux issus de la base Eurostat.  Des écarts négligeables apparaissent entre les donnés d’Eurostat et de l’Insee. Comme il s’agit ici de faire des comparaison européennes, les statistiques d’Eurostat on été retenues. Le calcul de la Dépense Publique en % du PIB en 2020 aboutit à un ratio en France de 61,8% (61,4% révisé) identique à celui de l’Insee et proche de celui de l’OCDE et d’un autre tableau d’Eurostat (61,4%). La Dépense Publique en France est de 1419,8 Mds d’euros en 2020 du dans les données de l’Insee et d’Eurostat (voir tableau ci-dessus).Tableau 30 depenses publiques composantes eurostat 2011-2021 H

On joint des les 3 tableaux des dépenses publiques en Europe. Le premier a été reconstitué à partir du tableau de la dépense publique par fonction (lien ci-dessus) et du compte des APU. Il a pour objet de calculer les dépenses publiques en Europe à partir de ses composantes selon la définition du SEC 2010 (voir page Administrations Publiques).

Tableau 30 depenses publiques composantes eurostat 2011-2021 H

Tableau 30 dépense Publique Europe source Insee

Tableau 30 depenses publiques composantes eurostat 2011-2021

 

a) L’année 2021

En 2021, les dépenses publiques (DP) rapportées au PIB baissent de 2,5% en France et de 1,3% dans l’UE des 27  pays. Ceci s’explique surtout par une légère hausse du ratio en Allemagne (+0,8%). Mais la France est restée au premier rang de l’Union européenne et de l’OCDE (voir tableaux ci-dessus) pour la part des DP dans le PIB (59 % du PIB en 2021), devant la Grèce (57,4 %). Ce ratio est de 51,5 % dans l’UE à 27 pays (51,6% ré-estimé si on tient compte de la FBCF des hôpitaux liée à leur reclassement en Allemagne et aux Pays-Bas). Il est de 51,3 % en Allemagne (51,7% ré-estimé). L’année 2021 est certes encore marquée par la crise sanitaire et économique mais le classement n’était pas différent en 2019.

L‘écart entre la France et l’Allemagne est donc de 7,5 points en 2021 : l’écart s’est sensiblement réduit entre 2020 et 2021. Il était de  10,9 points en 2020. Sur ces 10,9 points d’écarts, 2 points étaient liés aux dépenses de production (la moitié est au moins due aux dépenses militaires), 5 points étaient liés aux prestations en espèce (D62) dont presque 4 points aux retraites, 1 point était lié à la FBCF, le reste étant lié aux subventions (1,2 points),aux transferts divers (1,3 points) eu aux intérêts (0,7 point). Mais les transferts sociaux en nature marchands étaient supérieurs en Allemagne de 0,7 point.

Dépenses publiques en Europe en % du PIB entre 2011 et 2021

 

 

On note quand même que la croissance du ratio français entre 2019 et 2021 (+6,9%)  est sensiblement moins forte que dans plusieurs pays : Allemagne et Italie (+14,4%), Espagne (+19,5%), soit pour pour l’UE des 27 pays +11%. Ceci permet de réduire quelque peu l’écart avec ces pays (graphique suivant).

 

Les dépenses publiques en % du PIB entre 2019 et 2021

Source : Eurostat

 

 

 

 

 

b) D’où vient l’écart avec les autres pays ?

Les CI et les rémunérations liés à la production des APU ne représentent pas nettement une part plus élevée en France (18,6% du PIB). Elle est un peu plus élevée que la moyenne de l’UE (18% « ré-estimé »). Cette part est plus élevée dans plusieurs pays. Elle représente en quelque sorte le poids des services publics. Elle est supérieure ou égale dans plusieurs pays : 24% au Danemark, 18,5% en Espagne, 24,4% en Finlande, 21,2% en Suède et même 18,8% au Royaume-Uni. La part de l’Allemagne est quelque peu minorée de 2% par rapport au ratio français même si on l’a rehaussée.

En revanche la part des prestations en espèce est plus élevée que dans les autres pays. Les prestations sociales autres que transferts sociaux en nature (D62) sont des transferts courants en espèces que reçoivent les ménages et qui sont destinés à pourvoir aux besoins qui surgissent à l’occasion de certains événements ou situations, comme la maladie, le chômage, la retraite, le logement, l’éducation ou les situations familiales.  Ce sont donc des versements monétaires dont les ménages bénéficient et dont ils peuvent faire ce qu’ils veulent : par exemple les allocations chômage, les allocations familiales, les prestations de retraites, etc.

On verra que l’écart entre la part de la dépense publique dans le PIB en France et dans les autres pays s’explique d’abord par ces prestations sociales en espèce (D62) (22,6% du PIB en France, 17,9% dans l’UE), puis par les autres transferts courants (D7) (4% en France, 2,6% dans l’UE), par les subventions (D3) (3,5% en France, 2,4% dans l’UE) et enfin par les transferts sociaux en nature auprès de producteurs marchands (D632) : médecine libérale, cliniques privées,.. (6,3% en France, 5,2% dans l’UE).

Y-a-t-il des doubles comptes avec les coûts de production? La réponse serait plutôt non si on ne prend pas en compte les transferts sociaux en nature auprès de producteurs non-marchands (D631) (voir résumé). Ou si il existent, ils seraient d’un montant très faible et à priori voisins en proportion selon les pays.

Toutefois deux risques de doubles comptes existent mais à l’intérieur des dépenses de redistribution . « D’abord, les dépenses publiques comprennent des cotisations sociales non versées, dites « imputées » ou « fictives », correspondant au financement de prestations sociales obligatoires fournies directement par des employeurs publics à leurs agents sans passer par des caisses de sécurité sociale. Le montant de ces prestations est enregistré à la fois en dépenses et en recettes de l’organisme employeur sur une ligne intitulée « cotisations imputées » (opération D122). Les prestations effectivement versées aux ménages (opération D622) sont également comprises dans les dépenses publiques sur une autre ligne, donc en plus des « cotisations imputées », et le solde des administrations publiques n’est donc affecté que par le montant de ces prestations. Il y a toutefois une double comptabilisation de ces montants qui sont enregistrés en dépenses publiques à la fois en tant que prestations et en tant que « cotisations imputées » (voir schéma ci-dessus chapitre 1) ».

« D’autre part, les dépenses publiques sont consolidées, ce qui signifie que les transferts entre les diverses administrations sont soustraits de leur montant total. Par exemple, la dotation globale de fonctionnement (DGF) des collectivités locales, qui est une dépense pour l’État et une recette pour les collectivités locales, n’est pas incluse dans les dépenses publiques. Sa diminution n’a donc pas d’impact sur le montant des dépenses publiques. En revanche, les dépenses des collectivités locales sont des dépenses publiques et elles peuvent diminuer en conséquence de la réduction des transferts de l’État si les élus locaux en décident ainsi. Cette consolidation des dépenses publiques n’est cependant pas complète. En particulier, les impôts et cotisations sociales versés par une administration à une autre (par exemple les cotisations sociales employeurs versées par les collectivités locales à la caisse de retraite de leurs agents) sont inclus à la fois dans les dépenses publiques (au titre des collectivités locales dans cet exemple) et dans les recettes publiques (au titre des administrations de sécurité sociales dans ce même exemple) ».

 

Par ailleurs les dépenses publiques en Europe en % du PIB ne sont pas tout à fait comparables du fait des financements en partie privés de certains besoins (santé, retraites,..) dans des pays anglo-saxons.  Mais ce point reste discutable car les ménages ne peuvent-ils pas avoir le choix de cotiser plus ou moins au delà d’un certain seuil pour leur santé ou leurs retraites? Dans le système par répartition des retraites, les actifs financent en direct, via leurs cotisations et celles de leurs employeurs, les pensions des retraités. Ce faisant, ils acquièrent le droit de recevoir une pension quand leur tour viendra, qui sera financée par les actifs du moment. Dans un système par capitalisation, chaque individu cotise pour lui-même ou chaque entreprise pour ses salariés. Cet argent est placé. Au moment de la retraite, le capital ainsi constitué est transformé en rente viagère, qui constitue la pension de la personne. En fait, dans tous les pays européens ou presque, on trouve un mélange des deux systèmes. Schématiquement, le premier étage – les régimes de base – fonctionne sur le mode de la répartition. Et les régimes complémentaires ou professionnels fonctionnent en capitalisation.

 

 

 

2/ Les composantes des dépenses publiques en Europe

Voici les composantes des dépenses publiques en Europe :

 

a) Dépenses publiques en Europe liées à la production

On s’intéresse ici à la somme des consommations intermédiaires (CI) et des rémunérations salariales. la production des APU, hors consommation de capital fixe (CCF). Dans la page Comptabilité nationale et comparaisons internationales, on présente une méthode légèrement différente qui ne s’appuie pas sur la production mais sur la dépense de consommation finale des administrations publiques. Mais c’est plutôt la somme des coûts hors CCF qu’il faut retenir.

C’est à ce stade qu’on a ré-estimé la CI et les rémunérations de la P13 des APU de l’Allemagne et des Pays-Bas et donc de l’UE, en supposant que les hôpitaux font partie des APU et non des SNF, classés comme tels dans ces 2 pays.

Le ratio entre l’autre production non marchande (P13) des APU et la production de la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » est de 59,9% en Allemagne contre 66,3% dans l’UE des 28 pays. Il est de 68,8% en France. Si on prend le ratio de l’UE, soit 66,3% pour l’Allemagne et les Pays-Bas, en rajoutant quelques 60 Mds d’euros en Allemagne et quelques 20 Mds aux Pays-Bas, on obtient un ratio inférieur en Allemagne (66,3%) à celui de l’UE ajusté (68%). Pour que les deux ratios soient égaux, il faut encore multiplier la production estimé des hôpitaux en Allemagne et aux Pays-Bas par 1,035 soit un rehaussement d’un peu moins de 80 Mds d’euros en Allemagne et 25 Mds d’euros aux Pays-Bas. Du coup le ratio est de 68,6% en Allemagne et aux Pays-Bas comme dans l’UE : 68,8% « ré-estimé » (tableau suivant). On applique ce rehaussement de la P13 aux CI et rémunérations de ces 2 pays.

En France, les CI ont un poids très faible dans le PIB : 5,3% contre 6,7% dans l’UE « ré-estimé ». On retrouve cette situation en Belgique (4,4%) et en Grèce (5,2%). Ce sont des pays dont les APU sous-traitent relativement peu les services (administratifs notamment) alors qu’ils sont produits en interne en France (production auxiliaire des APU). À contrario, ces pays ont une proportion élevée des rémunérations : 13,3% en France, 13,2% en Belgique, 13,4% en Grèce contre 11,3% dans l’UE « re-estimé ». La palme revient au Danemark (15,4%) dont la part des CI est elle-même très élevée (8,7%), ce qui en fait le pays où la part des services publics est la plus élevée.

Mais il faut aussi penser à diminuer des transferts sociaux en nature marchands (D632) de l’Allemagne et des Pays-Bas les montants de CI et de rémunérations rajoutées, pour éviter un double compte. Ces 2 pays incluent dans ces transferts ce qui est versé aux ménages pour payer les hôpitaux publics comme les transferts sociaux en nature non marchands (D631) sont une contrepartie de la production des hôpitaux publics des autres pays. Il ne resterait au final que la FBCF estimée approximativement des hôpitaux publics à rajouter dans la dépense publique de ces 2 pays (voir ci-dessous). On ne tient pas compte des autres emplois des hôpitaux tels que leurs intérêts versés (D41).

Tableau 30 depenses publiques composantes eurostat 2011-2021 H

Autre production non marchande (P13) des APU en milliards d’euros dans l’UEdépenses publiques en Europe

Production de la branche Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale en milliards d’euros dans l’UEdépenses publiques en Europe

Consommations intermédiaires des APU en milliards d’euros dans l’UE

 

Rémunérations des APU milliards d’euros dans l’UE

 

 

 

 

b) Dépenses publiques en Europe de redistribution

Les subventions sont ici considérées comme un transfert (voir page les comptes satellites). Elles comprennent les subventions sur la production (D39) et les subventions sur les produits (D31). La colonne ratio représente la part de celles-ci dans le PIB en 2020 comme pour toutes les autres opérations ci dessous. Les subventions représentent 3,5% du PIB en France contre 2,4% dans l’UE malgré une hausse particulièrement forte en Allemagne (70,9 Mds en 2020 contre 30,8 Mds en 2019). ou aux Pays-Bas (38 Mds en 2020 contre 9,6 Mds en 2019) et dans d’autres pays (Royaume-Uni, Espagne, Autriche, Pologne,…) du fait de la crise du Covid.

Les autres transferts courants (D7) comprennent les primes nettes d’assurance (D71) : primes brutes – indemnités. Cette différence est une CI des APU en services d’assurance. Il n’y a donc pas de doubles comptes.

Les intérêts n’ont jamais été aussi bas en France et dans l’UE en 2020 malgré un taux d’endettement des APU très élevé du fait de leur faiblesse.

La dernière colonne des tableaux suivants (poids d’une dépense dans le PIB en 2020) montre que l’écart entre la part de la dépense publique dans le PIB en France et dans les autres pays s’explique d’abord par les prestations sociales en espèce (D62) (4,7 points d’écart), puis par les autres transferts courants (D7) (1,4 points d’écart), par les subventions (D3) (1,1 point d’écart) et enfin par les transferts sociaux en nature auprès de producteurs marchands (D632) : médecine libérale, cliniques privées,.. (1,1 point d’écart).

 

Subventions (D3) des APU en milliards d’euros dans l’UE

Revenus de la propriété (D41) des APU en milliards d’euros dans l’UE

Autres impôts sur la production; impôts courants sur le revenu et le patrimoine; ajustement pour variation des droits à pension des APU en milliards d’euros dans l’UE

 

Prestations sociales autres que transferts sociaux en nature (D62) des APU en milliards d’euros dans l’UE

Transferts sociaux en nature – production marchande achetée (D632) des APU en milliards d’euros dans l’UE

Autres transferts courants (D7) des APU en milliards d’euros dans l’UE

Transferts en capital (D9) des APU en milliards d’euros dans l’UE

 

c) Dépenses d’investissement

Comme pour la production non marchande, il faut rehausser la FBCF des APU en Allemagne et aux Pays-Bas du montant estimé de celle des hôpitaux. Faute de données, on essaie de calculer le FBCF des hôpitaux de l’Allemagne a partir de la base OCDE et du compte satellite de la santé. Mais dans la base OCDE la dépense en capital n est pas renseignée ni pour la France ni pour l Allemagne ni pour les Pays-Bas. Quand on fait le ratio « dépense en capital/ dépense courante de sante (y compris dépense privée) » on obtient autour ,5% en moyenne pour 20 pays (4% aux États-Unis mais 2% en Espagne).

En France, la dépense courante de santé est de 284 M ds en 2020 (voir page Comptes satellites) mais la consommation totale de sante est de 209 Mds dont 80 Mds pour les hôpitaux publics (84 Mds en 2021) soit une dépense courante de l’ordre 100 Mds, donc  une FBCF autour de 5 Mds en appliquant le ratio de 5% des pays européens où cette information est disponible dans la base OCDE. C’est d’ailleurs à peu près ce montant de la FBCF des hôpitaux en France. On estime ainsi celle de l’Allemagne et des Pays-Bas de manière imparfaite connaissant leur dépense courante de santé et en supposant que la part des hôpitaux dans celle-ci est la même qu’en France

Il faut aussi tenir compte des variations de stock (P52G) et des acquisitions moins cessions d’actifs non financiers non produits. Comme dans la présentation de l’Insee on publie les deux tableaux ci-dessous.

Taleau 30 FBCF santé OCDE

Formation brute de capital et acquisitions moins cessions d’actifs non financiers non produits (P5G) des APU en milliards d’euros dans l’UE

 

Quand on ajoute toutes ces dépenses, on aboutit au montant des dépenses publiques et au ratio « dépenses publiques / PIB »(en 2020 dans le tableau suivant).

Dépenses publiques en Europe en milliards d’euros

 

 

 

 

 

 

VIII – LES PRESTATIONS SOCIALES EN ESPÈCE ET AUTRES TRANSFERTS EXPLIQUENT LE RATIO ÉLEVÉ EN FRANCE, MAIS PAS VRAIMENT LES SERVICES PUBLICS

1/ Synthèse générale

On a fait les ajustements pour l’Allemagne et les Pays-Bas pour pouvoir comparer les dépenses publiques  de production, de redistribution et d’investissmeent avec ceux des autres pays, notamment de la France.

Au total, les dépenses publiques représentent 61,4% du PIB en France en 2020 , 59,2% en 2021 contre 52% re-estimé dans l’UE des 27 pays en 2021 (51,9% issu des données d’Eurostat). Ces pourcentages sont comparables compte tenu du « déplacement » de la FBCF des hôpitaux des SNF vers les  APU  en Allemagne et aux Pays-Bas. Dans ces deux derniers pays, la part des dépenses publiques en % du PIB est de 50,7% et 48,5% après reclassement de la FBCF hôpitaux, contre 50,4% et 47,8% avant reclassement.

On distingue plusieurs groupes de pays en se référant aux % des dépenses publiques en Europe en 2021 :

  • La France (59,2% en 2021),
  • La Grèce, l’Italie et l’Autriche (autour de 56%)
  • le Belgique et la Finlande où cette part tourne autour de 55%,
  • Puis des pays où cette part est entre 50% et 54% (Allemagne, Danemark),
  • Des pays où cette part est inférieure à 50% (Pays-Bas, Royaume-Uni, Portugal, pays de l’est de l’Europe).

Dépense publiques en Europe entre ses composantes en % du PIB en 2020

Décomposition de la Dépense Publique en Europe entre ses composantes en % du PIB en 2020

(*) reestimé en appliquant le taux de rehaussement pour la production non marchande des APU, (**) 2020 Royaume-Uni : estimation de l’auteur

Source : Eurostat et calculs précédents et estimations comparables pour l’Allemagne et les Pays-Bas et donc l’UE

 

La part des prestations sociales en espèce (D62) est très élevée en France : 22,6% contre 17,9% dans l’UE. Elle augmente sensiblement entre 2002 et 2020 : 17,2% en 2002 et 19,2% en 2009. Il n’y a qu’en Italie que celle-ci est plus élevée en 2020 (24,1%). Mais la part de la production y est relativement faible (17%). Cette redistribution permet ainsi de réduire les inégalités de revenus (voir page Richesse et consommation).

Prestations sociales autres que transferts sociaux en nature (D62) dans l’UE en % du PIB

Les autres dépenses de redistribution sont dans la moyenne des autres pays sauf les autres transferts courants (D7) : 4% en France contre 2,6% dans l’UE ainsi que  les subventions : 3,5% contre 2,4%, et ce malgré une hausse très forte dans les autres pays en 2020 : +62% dans l’UE contre +17% en France.

L’écart est plus faible pour les dépenses d’investissement : 3,7% en France contre 3,4% dans l’UE.

 

 

2/ Depuis 1985, le montant global des prestations et transferts excède celui des salaires nets et cette intervention publique réduit considérablement les écarts entre riches et pauvres,

On reprend ici sur une étude d’Alternatives Économiques https://www.alternatives-economiques.fr/moitie-revenu-menages-socialisee-un-rempart-contre-inegal/00109949., s’appuyant sur les chiffres de l’Insee [9]. Le fichier ci-joint permet de retrouver ces chiffres (surlignés en jaune).

Tableau 30 tee_2022 insee

Dans un sens étroit, le revenu des ménages correspond à leur revenu disponible brut (RDB) plus communément appelé leur pouvoir d’achat, une fois l’inflation déduite. Ce RDB, 1 638 milliards en 2022, comprend deux volets.

Le premier concerne les revenus primaires (1 858 milliards) composés des revenus du capital, dividendes et autres revensus d’investissement  (106 milliards), l’excédent brut d’exploitation des ménages lié à l’immobilier (208 milliards), issu en grande partie des loyers « fictifs » que les propriétaires occupant se versent à eux mêmes (voir page Comptes des services), des revenus d’activité avec les salaires (1 407 milliards en y intégrant les cotisations sociales) et des revenus des indépendants (136 milliards).

Le second a trait aux opérations de redistribution : on retranche les cotisations sociales (509 milliards) et les impôts directs (268 milliards) et on ajoute les prestations sociales en espèces (retraite, allocations familiales et chômage, etc.) (563 milliards), versées par les administrations publiques (513 milliards) essentiellement, et par d’autres acteurs comme les mutuelles (50 milliards).

En supplément de ce RDB est calculé un revenu disponible brut ajusté (RDBA) pour prendre en compte les transferts sociaux en nature dont bénéficient les ménages (voir page Ménages et ISBLSM). Ces transferts en nature (473 milliards) sont soit non marchands avec l’éducation et l’hôpital public essentiellement (305 milliards, dont 248 milliards par les administrations publiques et 57 milliards par d’autres acteurs comme des associations- ISBLSM), soit marchands avec la part remboursée des consultations de médecine libérale et des médicaments, les allocations logement, etc. (168 milliards intégralement couverts par les administrations). Au total, le revenu ajusté s’élève à 2 111 milliards.

Les administrations publiques – les organismes de sécurité sociale en particulier, mais aussi l’Etat ou les départements – versent au total 929 milliards de prestations et transferts sociaux en nature. Cela équivaut à 44 % du revenu ajusté : 24 % avec les prestations en espèces et 20 % avec les transferts sociaux en nature.

 

a) Une socialisation en hausse

Cette socialisation a sensiblement augmenté sur longue période (20 % en 1949 et 29 % en 1974). Elle a cessé de croître suite au tournant de la rigueur de 1983 (aux alentours de 38 % entre 1984 et 1992), puis  41 % avec la récession de 1993. Après une relative stabilisation entre 1994 et 2007, la crise de 2008 s’est traduite par un nouveau plateau (autour de 44 % avec un pic à 47 % en 2020 à la suite du Covid).  Si l’on ajoute les prestations et transferts délivrés (107 milliards au total) par d’autres acteurs (mutuelles ou associations souvent financées sur fonds publics), la socialisation « étendue » atteint 49 % du RDBA.

Évolution des transferts sociaux, en % du revenu disponible brut ajusté (RDBA)

 

On note que ce ne sont pas les services publics qui expliquent la socialisation croissante. Ils se sont certes développés, mais guère plus rapidement que le revenu global. Sur longue période, le poids des services publics collectifs (justice, l’armée, police, voierie etc….) dans le revenu « élargi » à ces services est ainsi resté stable (de 8 % en 1949 à 9 %), tandis que celui des services publics individuels (éducation, hôpital public…) n’a que très modérément progressé (de 8 % en 1959 à 11 %), soit au total 20% en 2022.

La croissance de la socialisation s’explique avant tout par les prestations en espèces, à commencer par les retraites, passées de 11 % en 1949 à 24 % du revenu « élargi », et par les transferts en nature marchands (consultations et médicaments remboursés…) passés de 2 % en 1959 à 7 %.

Ces indicateurs de socialisation évoqués ne sont toutefois pas à proprement parler des parts : alors que le revenu disponible (et donc aussi le revenu ajusté puis élargi) est calculé après impôts directs, ceux-ci ne sont pas soustraits des revenus socialisés. Or, si on ne mentionne pas dans sa déclaration de revenus sa consommation d’éducation, de médicaments ou de maréchaussée, les prestations en espèces (retraites, allocations chômage…) sont, en revanche, soumises à impôts sur le revenu. Par construction, ces indicateurs évoqués sont donc gonflés.

En retenant l’hypothèse que les prestations en espèces sont soumises au taux moyen d’imposition, la socialisation – il s’agit bien alors d’une part – représente 40 % du revenu ajusté en 2022. Elle s’élève à 46 % si on raisonne en socialisation » élargie » (en intégrant les services publics collectifs, qui toutefois ne bénéficient pas qu’aux ménages mais aussi aux entreprises).

 

 

b) Les prestations et transferts sociaux sont supérieurs aux salaires nets

Une autre façon de raisonner en termes de part est de comparer les revenus primaires et les prestations et transferts versés par les administrations publiques avant impôts directs.

Depuis 1985, le montant global des prestations et transferts en nature (de services indivuels des APU) excède celui des salaires nets. Depuis 1949, la part des revenus du capital « immobilier » (de 2 % en 1949 à 9 % en 2022) et financier (de 2 % à 5 %) a augmenté. Celle des revenus mixtes des entrepreneurs individuels a chuté (de 32 % à 4 %) avec la salarisation croissante. Mais en dépit de celle-ci, la part des salaires nets est relativement stable aux alentours de 40 %.

La salarisation s’est en fait traduite avant tout par une forte croissance du salaire socialisé que constitue, au fond, l’essentiel des prestations et transferts sociaux en nature . Leur part a ainsi quasiment doublé : de 23 % en 1949 à 44 % en 2022. Depuis 2010, elle est même légèrement supérieure à la somme de tous les revenus directs du travail (43 % en 2022), soit les salaires nets et la totalité (ce qui revient à les gonfler) des revenus mixtes des entrepreneurs individuels qui rémunèrent leur travail mais aussi leur capital.

Évolution des prestations et transferts sociaux, en % du revenu disponible brut ajusté (RDBA) mais avant impôts

Source ; Insee-comptes nationaux, Revue https://www.alternatives-economiques.fr/moitie-revenu-menages-socialisee-un-rempart-contre-inegal/00109949

 

 

 

3/ L’analyse de l’OFCE sur les dépenses publiques en Europe ; comment comparer leur niveau ?

L’étude de l’OFCE cherchent à démontrer que si l’on rajoute les dépenses sociales privées réalisées dans les autres pays, le cas français est moins anormal qu’il peut en avoir l’air au premier abord [8]. «Les dépenses publiques de la France sont 8 points de PIB au-dessus de la moyenne de la zone euro (tableau suivant). Le poids de la protection sociale (y compris la santé) à laquelle la France consacre 5,5 points de PIB de plus que la moyenne de la zone euro, explique en partie cet écart. Les dépenses publiques consacrées à l’enseignement sont également supérieures de 0,8 point de PIB à la moyenne de la zone euro en raison notamment d’une proportion de jeunes dans la population plus élevée que dans les autres pays et d’une dépense privée consacrée à l’enseignement très faible. En effet, la dépense totale par élève/étudiant en France n’est pas supérieure à celle de ses voisins européens, bien au contraire. Elle se situe dans la moyenne de l’OCDE et de l’Union européenne et elle est inférieure à celle de nombreux pays européens (Autriche, Royaume-Uni, Suède, Belgique, Danemark, Pays-Bas, …). Le plus grand dynamisme de sa démographie explique en partie que la dépense publique en logement (hors aides à la personne) et équipements collectifs soit supérieure en France à la moyenne de la zone euro. La France se caractérise aussi par un effort de défense et de sécurité supérieur à ses voisins européens (0,5 point de PIB).

Ainsi la dépense publique en France est plus élevée que dans la zone euro mais elle s’expliquerait principalement par la singularité de son modèle social, sa démographie vigoureuse et un budget consacré à la défense conséquent. Enfin, la fonction « Affaires économiques », qui inclut les crédits d’impôts (CIR, CICE, …) et autres niches fiscales et sociales, est supérieure de 1,2 point de PIB par rapport à la moyenne de la zone euro, ce qui constitue un trait caractéristique de la fiscalité française».

Les dépenses publiques en Europe par fonction en 2015

 

«Le modèle social français repose spécifiquement sur la collectivisation du financement d’un certain nombre de risques ou besoins sociaux : la maladie (qui inclut l’invalidité), les maladies professionnelles (y compris les accidents du travail), le handicap, la vieillesse (qui comprend les retraites, le veuvage et la perte d’autonomie), la famille (qui comprend la maternité et la politique familiale), l’emploi (qui inclut l’assurance chômage et l’insertion professionnelle), le logement et la pauvreté. La protection sociale est financée par des prélèvements obligatoires redistribués sous forme de dépense publique aux bénéficiaires. Les prestations sociales représentent en France 29 points de PIB, dont plus de 90 % sont d’origine publique (26,2 points de PIB). A elle seules, elles représentent près de 50 % de la dépense publique, dont 80 % sont concentrés sur deux risques : la santé et la vieillesse-survie.

Ainsi, la France a pour caractéristique un système de retraite public par répartition (régimes complémentaires compris) financé par des cotisations sociales (salariés et employeurs). En effet, les pensions de retraite-survie en France représentent 12,9 points de PIB et sont à 98 % d’origine publique, ce qui en fait le pays de l’OCDE où la part du secteur privé est la plus faible dans les systèmes de retraite. Les régimes privés de retraite en France ne représentent en effet que 0,2 point de PIB. À titre de comparaison, les dépenses issues des régimes privés de retraite et les allègements d’impôts pour les régimes privés représentent 6,8 points de PIB au Royaume-Uni, 5,8 aux Pays-Bas, 5,3 aux États-Unis, 4,8 au Canada, 4,7 au Danemark, 4 en Australie, etc…. De plus, à la différence de certains pays avancés – notamment les États-Unis où l’assurance maladie publique représente moins de 50 % de la dépense de santé, le système de santé français est principalement public, financé par des prélèvements obligatoires. Les prestations de santé (y compris invalidité et accidents du travail-maladies professionnelles) représentent 10,2 points de PIB. Les mutuelles et instituts de prévoyance des sociétés privées représentent seulement 14 % des remboursements des soins-maladie.

Certaines dépenses, comme les retraites, sont comptabilisées comme faisant partie de la sphère publique en France. Alors que dans certains pays (notamment anglo-saxons) où les systèmes de retraite et de santé sont largement privatisés, ces dépenses ne sont pas comptabilisées dans la sphère publique, mais représentent néanmoins un coût supporté par les ménages et les entreprises. Autrement dit, certaines dépenses entrent dans le périmètre de la sphère publique en France mais pas à l’étranger, ce qui complique les comparaisons du ratio dépenses publiques/PIB. Pour obtenir des données comparables, il conviendrait de corriger la spécificité française se caractérisant par une forte collectivisation du financement des risques sociaux ».

 

 

Dépenses publiques en Europe et autres pays (bleu foncé) et privées (bleu clair) de vieillesse et de santé *

 

 

«Au final, la France affiche pour ces systèmes de retraite et de santé, la dépense publique la plus élevée des grands pays de l’OCDE (22,8 points de PIB) avec l’Italie, soit 2,4 points de PIB de plus que le Japon, 3,7 points de plus que l’Allemagne, 6,7 points de plus que les Pays-Bas, 8,2 points de plus que les États-Unis et 9,6 points de plus que le Royaume-Uni. Mais si l’on tient compte des dépenses de retraite issues des régimes privés et des exonérations fiscales pour ces régimes, ainsi que des dépenses de santé provenant des assurances privées et du financement direct par les ménages, les écarts entre pays sont différents (voir chapitre sur les retraites).

En effet, tout financement confondu, les États-Unis sont le pays le plus dépensier pour les retraites et la santé (28,4 points de PIB), devant l’Italie (26,3 points de PIB) et la France (25,5 points de PIB), qui est à égalité avec le Japon. Les écarts de la France avec les Pays-Bas et l’Allemagne ne sont plus que de 2 points de PIB et de 4 points avec le Royaume-Uni. La France est le pays de l’OCDE dont les financements privés pour les systèmes de retraite et de santé est le plus faible (2,7 points de PIB), ce qui contraste très largement avec le Japon (5 points) ou les Pays-Bas (7,2 points) et encore plus avec le Royaume-Uni (8,2 points) et les États-Unis (13,8 points). En général, dans les pays ayant des dépenses publiques faibles pour leurs systèmes de retraite et de santé, les individus compensent par une épargne retraite et des dépenses de santé privées élevées qui, au final, conditionnent également l’utilisation de leur revenu.

Ainsi, la question qui se pose est celle de savoir quel est le système le plus efficace pour fournir certains services mais aussi socialement de savoir quels sont les objectifs poursuivis : doit-on garantir un accès égalitaire aux soins de santé, proposer une école gratuite pour tous, s’assurer que les montants des retraites ne dépendent pas des fluctuations des marchés financiers ?

La hausse des dépenses des administrations publiques de 10,9 points de PIB entre 1980 et 2015 s’expliquerait quasi-intégralement par l’augmentation des prestations et transferts sociaux rapportés au PIB (10,3 points de PIB). Environ la moitié de cette hausse est intervenue entre 2007 et 2015. Elle s’explique en grande partie par le double effet de la crise de 2009 sur ce ratio. D’une part, la croissance du PIB a été plus faible depuis 2008 et, d’autre part, les dépenses sociales liées à la crise (allocations chômage, dépenses de minimas sociaux, …) sont restées soutenues. Cette hausse ne reflèterait pas une dérive structurelle de la dépense publique mais bien le jeu des stabilisateurs automatiques.

Près de 80 % des prestations et transferts sociaux représentent les différents types de prestations et transferts aux ménages, que ceux-ci soient en espèces ou en nature, le reste étant composé de subventions et d’autres transferts comprenant notamment les aides aux entreprises. Les prestations sociales en espèces (D62) représentent 20 points de PIB: elles se décomposent entre les prestations d’assurance sociale (pensions de retraite, indemnités de chômage, des accidents du travail et des maladies professionnelles) et les prestations d’assistance sociale en espèces (allocations familiales, minimas sociaux). Ces dépenses ont crû de 5 points de PIB depuis 1980 en raison de la hausse du chômage et de la mise en place de nouveaux outils de lutte contre la pauvreté, mais surtout de la montée en puissance des régimes de retraite amplifiée par l’augmentation de l’espérance de vie et le passage à la retraite des cohortes de baby-boomers.

Les transferts sociaux en nature de produits marchands (D632) représentent 6 points de PIB. Ils se composent des biens et services fournis directement par les APU (allocations logement par exemple) et ceux que les ménages bénéficiaires achètent eux-mêmes et se font ensuite rembourser (médicaments et consultations médicales libérales). Ces dépenses ont augmenté de 2,8 points de PIB depuis 1980 en raison principalement de la forte demande de soins de santé, accélérée par le vieillissement de la population, l’accroissement de l’offre médicale et les progrès médicaux.

Enfin, les transferts courants (D7) et transferts en capital (D91)  représentent au total 4,3 points de PIB; ils sont composés des aides à l’investissement et des contributions de la France au budget de l’UE et des transferts courants à destination des APU étrangères et organisations internationales. Le poste des autres transferts courants a fortement augmenté depuis 1980 (+1,7 point de PIB) avec le développement de la coopération internationale et l’augmentation du budget de l’UE.

Les charges d’intérêts payées (D41) sur la dette publique sont l’autre poste principal d’augmentation de la dépense publique (+0,8 point de PIB entre 1980 et 2015). Elles se sont accrues avec l’augmentation de 75 points de PIB de l’endettement public au cours des trente-cinq dernières années. Cependant, la forte baisse des taux d’intérêt publics a limité la hausse de la charge d’intérêts et a même permis une baisse sur la période récente : celle-ci représentait 2 points de PIB en 2015, contre 2,6 points en 2007, année où la dette publique au sens de Maastricht était à 64 % du PIB».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

IX – LES DÉPENSES PUBLIQUES PAR FONCTION

Sur la base des dernières données disponibles sur les dépenses par fonction économique pour 2020, plus de la moitié était consacrée aux fonctions « protection sociale » dans l’UE (41,3 % des dépenses totales) et « santé » (15,1 % des dépenses totales), qui équivalaient à 22,0 % et 8,0 % du PIB respectivement. Les autres fonctions des dépenses publiques représentant une part importante des dépenses publiques sont les « services publics généraux » (11,6 % des dépenses totales ou 6,2 % du PIB), les « affaires économiques » (11,5 % des dépenses totales ou 6,1 % du PIB) et les « l’éducation» (9,4 % des dépenses totales ou 5,0 % du PIB). Les fonctions « ordre public et sécurité » (3,4 % des dépenses totales ou 1,8 % du PIB), « défense » (2,5 % des dépenses totales ou 1,3 % du PIB), « loisirs, culture et religion » (2,3 % des dépenses totales ou 1,2 % du PIB), « protection de l’environnement » (1,6 % des dépenses totales).

 

 

1/ Les dépenses par fonction en France comparées à l’Allemagne, l’Italie et l’UE

La structure des dépenses publiques françaises par finalité est assez proche de la structure de l’UE. Les dépenses sociales (protection sociale et santé) représentent une part majeure des dépenses publiques en Europe (56,3 % en moyenne), même si cette part varie significativement d’un pays à l’autre : de 34,8 % à Chypre à 59,6 % en Allemagne. Ces disparités traduisent notamment des choix de société différents : par exemple recourir à des systèmes publics plutôt qu’à des fonds de pension privés pour financer les retraites

En 2021, Les dépenses publiques consacrées à la protection sociale s’élevaient à 34,0 % de PIB en France en 2021, contre une moyenne européenne de 28,6 % (29,5 % en Allemagne et 31,0% en Italie).

  • Les dépenses de retraite ont atteint 14,6 % du PIB en France contre une moyenne de 12,3 % du PIB dans l’Union européenne et 11,9 % en Allemagne, mais 16,9 % en Italie. C’est la plus importante source d’écart entre les dépenses publiques en France et dans la moyenne de l’Union européenne.
  • – Les dépenses publiques de santé, en incluant les les prestations en espèces, représentaient 12,3 % du PIB en France alors que la moyenne européenne était 11,0 % du PIB (11,9 % du PIB en Allemagne et 9,6 % en Italie). Hors ces prestations, les dépenses de santé représentaient 9,2% en France.
  • Les dépenses associées au chômage (y compris partiel) ont atteint 2,3 % du PIB en France et 1,7 % du PIB en moyenne dans l’UE (2,0 % en Allemagne et 1,5 % en Italie). Les dépenses affectées aux familles et à la lutte contre l’exclusion sociale étaient plus élevées en France. .

 

En additionnant les aides personnelles au logement (inclues dans la protecftion sociale), les aides à la pierre et les dépenses relatives aux équipements collectifs associés à l’habitat, le coût de la politique du logement s’est élevé à 2,2 % du PIB en France alors que la moyenne européenne était seulement de 0,9 % du PIB (0,8 % en Allemagne et 0,5 % en Italie).

Le poste « affaires économiques » est très hétérogène et recouvre notamment les dépenses liées aux transports (construction et entretien des routes…) ainsi que des aides aux ménages et des subventions aux entreprises relevant de politiques publiques très diverses à finalité économique (aides à l’agriculture, aides à l’innovation, crédit d’impôt pour l’emploi de salariés à domicile…et mesures d’urgence en faveur des entreprises en 2020-2021). Leur coût total a atteint 6,9 % du PIB en France en 2021 et 6,3 % du PIB en moyenne dans l’UE (6,0 % du PIB en Allemagne et 6,6 % en Italie).

Les dépenses militaires de la France ont représenté 1,8 % du PIB contre 1,3 % en moyenne dans l’UE (1,1 % en Allemagne et 1,4 % en Italie).

La France a dépensé plus pour l’enseignement (5,2 % du PIB) que la moyenne européenne (4,8 % du PIB) et que l’Allemagne (4,5 %) et l’Italie (4,1 %).

Le poste « sécurité intérieure et justice » recouvre les dépenses des forces de l’ordre (police et gendarmerie), du système judiciaire et de l’administration pénitentiaire. Leur coût était au total de 1,7 % du PIB en France comme en moyenne dans l’UE ou en Allemagne (1,9 % du PIB en Italie).

Les « services généraux » recouvrent notamment les « fonctions supports » telles que la fonction « d’état-major » (Présidence, assemblées et services du Premier ministre), la fonction financière (ministère des finances), la fonction ressources humaines (ministère de la fonction publique), la fonction de représentation (ministère des affaires étrangères) de l’Etat et des collectivités locales. Leur coût représentait 4,0 % du PIB en France contre une moyenne de 3,9 % dans l’UE (4,5 % en Allemagne et 3,8 % en Italie).

Dans la nomenclature d’Eurostat, le poste « services généraux » comprend les intérêts de la dette publique et la recherche fondamentale (non liée à des politiques sectorielles comme la santé, la défense…) qui en ont été retirés dans le présent billet pour être isolés. La recherche fondamentale représentait 0,3 % du PIB en France contre une moyenne de 0,6 % dans l’UE (1,1 % en Allemagne et 0,5 % en Italie). Si on y ajoute la recherche appliquée incluse dans les autres fonctions, le total était de 1,3 % du PIB pour la France (y compris le coût du crédit d’impôt recherche ), contre une moyenne de 1,1 % du PIB dans l’UE (1,5 % en Allemagne et 1,3 % en Italie). Les intérêts de la dette publique représentaient, eux, 1,5 % du PIB en France (38 Md€) comme dans la moyenne de l’UE, contre 0,6 % du PIB en Allemagne (23 Md€) et 3,8 % en Italie (67 Md€).

Les dépenses publiques par fonction en % du PIB en 2021

 

Ainsi les dépenses publiques de la France représentaient 59,0 % du PIB en 2021 contre une moyenne de 51,5 % dans l’UE. Le poids des dépenses publiques, en pourcentage du PIB, est plus élevé en France que dans l’UE pour toutes les grandes fonctions à l’exception de la sécurité intérieure et de la justice ainsi que des services généraux (fonctions supports) et des intérêts de la dette publique pour lesquels il est à peu près le même.

L’écart entre la France et la moyenne européenne est plus particulièrement important s’agissant des retraites (2,3 points de PIB), de la santé (1,3 point) et du logement (1,3 point). Il apparait que les dépenses de santé sont plus élevées en France que dans l’UE dans tous les domaines autres que la santé publique : hôpitaux, services ambulatoires, produits médicaux et  indemnités en espèces.

On pouvait établir le schéma suivant pour l’année 2019. Avec la crise du Covid et le quoi qu’il en coûte, la part de protection sociale et de santé a augmenté passant de 572,4 € en 2019 à 583 € en 2021. la part de l’enseignement a en revanche diminué de 95€ à 88€, celle des services généraux aussi de de 71 € à 68 €. Ainsi le souci du gouvernement est de faire des arbitrages entre les différentes fonctions comme le montre le projet de Loi de Finances pour 2024.

Ce que financent 1000  € de dépenses publiques en France en 2019

*Dépenses sectorielles : regroupent les dépenses des fonctions «Affaires économiques», «Protection de l’environnement», «Loisirs, culture et culte», «Logements et équipements collectifs». Champ : dépenses des administrations publiques. Référence : EcoDef Statistiques n°179, « Les dépenses de défense des administrations publiques en 2019 », OED, avril 2021. Source : Comptes nationaux – Base 2014, Insee.

 

Le budget de l’Éducation nationale augmente de 3,9 Md€ dans Projet de loi de finances pour 2024. La revalorisation des rémunérations des enseignants et la mise en place du « pacte enseignant » sont concrétisées dans le budget 2024 à hauteur de 2,8 Md€. Cela représente un coût annuel de 1,9 Md€.

Depuis la rentrée 2023, les périodes de stage des lycéens professionnels, agricoles et maritimes font l’objet d’une gratification attribuée par l’État : cet engagement représente un effort de 468 M€ pour l’État.

Les crédits de paiement inscrits au PLF 2024 pour les aides à l’embauche d’alternants s’élèvent à 3,9 Md€ (pour les apprentis, hors contrats de professionnalisation).

Plusieurs mesures sont prises ou reconduites en faveur des étudiants :

  • revalorisation des bourses sur critères sociaux dans l’enseignement supérieur de 37 euros par mois au minimum ;
  • augmentation du nombre de boursiers grâce à la revalorisation des barèmes ;
  • pérennisation de la tarification à 1 euro pour les étudiants boursiers et précaires dans les restaurants des Crous ;
  • prolongation du gel des droits d’inscription à l’université et des loyers dans les résidences universitaires.

 

Dans la continuité de la loi de programmation militaire (LMP) 2024-2030 , les crédits de la mission « Défense » augmenteront de 3,3 Md€ en 2024, soit 47,2 Md€. La LPM 2024-2030 prévoit la couverture de 413,3 Md€ pour les sept prochaines années, financés par 400 Md€ de crédits budgétaires. La trajectoire des LPM 2019-2025 et 2024-2030 conduit à un doublement du budget défense entre 2017 et 2030.

En 2024, des moyens humains et budgétaires prévus permettront de financer le dispositif de sécurité en vue des jeux olympiques de 2024 et notamment l’acquisition de moyens supplémentaires de vidéoprotection et pour la lutte anti-drones.

Les crédits consacrés à la justice sont en hausse de 0,5 Md€ par rapport à la loi de fiannces pour 2023. Dès 2024, 1 961 équivalents temps pleins (ETP) sont prévus.

 

 

a) Les dépenses de santé

Les dépenses publiques hospitalières sont plus élevées en France (3,7 % du PIB) que dans l’UE (3,4 %), en Allemagne (2,9 %) et en Italie (3,1 %). Il en est de même des services ambulatoires (3,2 % du PIB en France contre 2,5 % dans l’UE, 2,4 % en Allemagne et 2,7 % en Italie), des produits médicaux (1,5 % du PIB en France contre 1,2 % dans l’UE avec un fort écart entre l’Allemagne et l’Italie) et des prestations en espèces (3,1 % du PIB en France contre 2,9 % dans l’UE, avec de nouveau un fort écart entre l’Allemagne et l’Italie).

Les dépenses de santé, y.compris prestations en espèces,  en % du PIB en 2021

 

 

b) Les dépenses pour l’enseignement

Les dépenses publiques d’enseignement sont plus élevées en France dans le secondaire (2,2 % du PIB contre 1,8 % dans l’Union européenne, 1,6 % en Allemagne et 1,9 % en Italie) ainsi que pour les services annexes (services académiques, cantines…). En revanche, les dépenses sont plus faibles en France dans le primaire (1,4 % du PIB contre 1,7 % dans l’UE) et dans le supérieur (0,6 % du PIB contre 0,8 % dans l’UE et en Allemagne mais 0,3 % en Italie) (voir page Comptes satellites). Une part plus importante des dépenses d’enseignement n’est pas ventilée en France.

Les dépenses affectées à l’enseignement en % du PIB en 2021

 

 

 

 

2/ Les dépenses publiques par fonction dans l’UE en 2022

En 2022, les dépenses totales des APU de l’UE s’élevaient à 49,6% du PIB , soit une augmentation par rapport à 2019 où elles s’élevaient à 46,6 % du PIB, mais une diminution par rapport à 2020 et 2021, où elles s’élevaient à 52,8 % du PIB et 51,3 %. du PIB. En 2022, le ratio des dépenses totales des APU par rapport au PIB était toujours influencé par la pandémie de COVID-19 et les mesures gouvernementales visant à atténuer ses effets, bien que dans une moindre mesure qu’en 2020 et 2021. En revanche, les mesures gouvernementales visant à atténuer l’impact de la hausse des prix de l’énergie ont fortement influencé le niveau et la composition des dépenses publiques. La diminution du ratio par rapport à l’année précédente est principalement une conséquence de l’augmentation du PIB, tandis qu’une croissance des dépenses totales était toujours observée (7 894 milliards d’euros en 2022 contre 7 516 milliards d’euros en 2021 ; une augmentation de 377 milliards d’euros, en hausse de 5,0 % par rapport à 2021).

 

a) L’ensemble

Sur la base des dernières données disponibles sur les dépenses par fonction économique pour 2022, au niveau de l’UE, plus de la moitié était consacrée aux fonctions « protection sociale » (39,2 % des dépenses totales) et « santé » (15,5 % des dépenses totales), ce qui équivalait à respectivement 19,5 % et 7,7 % du PIB. Les autres fonctions des dépenses publiques représentant une part importante des dépenses publiques sont les « services publics généraux » (12,1 % des dépenses totales ou 6,0 % du PIB), les « affaires économiques » (11,8 % des dépenses totales ou 5,9 % du PIB) et « éducation» (9,5 % des dépenses totales ou 4,7 % du PIB).

Les fonctions « ordre public et sécurité » (3,4 % des dépenses totales ou 1,7 % du PIB), « défense » (2,6 % des dépenses totales ou 1,3 % du PIB), « loisirs, culture et religion » (2,3 % des dépenses totales ou 1,1 % du PIB), le « logement et les équipements collectifs » (2,0 % des dépenses totales ou 1,0 % du PIB) et la « protection de l’environnement » (1,6 % des dépenses totales ou 0,8 % du PIB) avaient des poids plus limités au niveau de l’UE dans 2022.

Dépenses publiques des APU dasn l’UE par fonction en milliards d’euros en 2022

Source : Eurostat

 

Dépenses des Administrations Publiques par fonction dans l’UE en 2022 en % du PIB

 

Source : Eurostat

 

Dans les États membres de l’UE ainsi que dans les pays de l’AELE fournissant des données, la « protection sociale » reste la fonction la plus importante des dépenses publiques. En 2022, les dépenses publiques de protection sociale dans l’UE se sont élevées à 3 098 milliards d’euros (soit une augmentation de 113 milliards d’euros par rapport à 2021) et équivalaient à 19,5 % du PIB (tableau suivant), contre 20,4 % du PIB en 2021. Au niveau de l’UE, le principal contributeur à l’augmentation en 2022 des dépenses publiques de protection sociale est lié à la « vieillesse » (augmentation de 87 milliards d’euros par rapport à 2021), couplé à « l’exclusion sociale non classée ailleurs » (augmentation de 32 milliards d’euros par rapport à 2021). ), ce dernier comprenant un soutien aux ménages face à la hausse des prix de l’énergie ainsi qu’un soutien aux réfugiés. Cela a compensé la baisse du « chômage » (diminution de 59 milliards d’euros par rapport à 2021), due à une réduction des dépenses consacrées aux régimes de chômage partiel et à l’aide au chômage. La part des dépenses de protection sociale dans les dépenses totales a diminué, passant de 39,7 % des dépenses totales en 2021 à 39,2 % des dépenses totales en 2022. Au cours de la période 1995 à 2022, la part des dépenses de protection sociale dans les dépenses totales au niveau de l’UE est passée de 36,6 %. des dépenses totales à 39,2 % des dépenses totales

L’un dans l’autre, les dépenses de santé et de protection sociale représentent 33% du PIB en France en 2021 contre 28% dans la zone Euro et 27,2% dans l’UE [10]. Dans le tableau d’Eurostat, une partie des dépenses de santé est incluse dans la fonction « protection sociale » (les prestations en espèces), les autres étant regroupées dans une fonction spécifique « santé ».

Le poste « affaires économiques » est très hétérogène et recouvre notamment les dépenses liées aux transports (construction et entretien des routes…) ainsi que des aides aux ménages et des subventions aux entreprises relevant de politiques publiques très diverses à finalité économique (aides à l’agriculture, aides à l’innovation, crédit d’impôt pour l’emploi de salariés à domicile…et mesures d’urgence en faveur des entreprises en 2020). Leur coût total a atteint 6,7 % du PIB en France en 2021 et 5,8% du PIB dans la zone euro. Le coût de la seule politique des transports en France est proche de la moyenne européenne.

Viennent ensuite les dépenses de services généraux (qui comprennent notamment les charges d’intérêt de la dette publique), et l’enseignement. Les « services généraux » recouvrent notamment les « fonctions supports » telles que la fonction « d’état-major » (Présidence, assemblées et services du Premier ministre), la fonction financière (ministère des finances), la fonction ressources humaines (ministère de la fonction publique), la fonction de représentation (ministère des affaires étrangères) de l’État et des collectivités locales. Leur coût représentait seulement 6,2 % du PIB en France contre une moyenne de 6,1 % dans la zone euro.

Dans l’ensemble des pays de l’Union européenne, ces quatre postes de dépenses représentent 80 % des dépenses totales.

Le poids des dépenses publiques en pourcentage du PIB est plus important en France pour toutes les fonctions à l’exception de la sécurité intérieure, des transports et des fonctions supports. À un niveau de détail plus fin, on peut noter qu’il est aussi plus faible pour la justice, la recherche fondamentale et les enseignements primaire et supérieur.

L’écart total entre la France et la moyenne de l’UE résulte surtout des dépenses de protection sociale (4,3 points) dont notamment les retraites (2,2 points) et le chômage (0,8 point), de la santé (1,4 points), des affaires économiques (0,8 point) de l’éducation et de la défense (chacun 0,5 point).

Tableau 32 dépenses publiques Eurostat par fonction

Part des dépenses publiques par fonction en Europe en 2022 en % du PIB

Comparaison des structures de dépenses publiques en Europe en 2022 en %

Source : Eurostat

 

 

 

b) Les dépenses de protection sociale

La protection sociale représentait le plus grand poste de dépenses des administrations publiques en 2021 dans tous les États membres de l’UE. Dans l’UE, en 2022, les dépenses de protection sociale s’élevaient à 3 098 milliards d’euros, soit 19,5 % du PIB et 39,2 % des dépenses totales. La protection sociale représentait le plus grand domaine de dépenses publiques générales en 2022 dans tous les États membres de l’UE. Le ratio des dépenses publiques de protection sociale par rapport au PIB variait selon les États membres de l’UE, de 7,5 % du PIB en Irlande à 23,8 % en France.

En 2022, six États membres de l’UE – la France (23,8 % du PIB), la Finlande (23,6 % du PIB), l’Italie (21,9 % du PIB), l’Autriche (20,6 % du PIB), l’Allemagne (20,4 % du PIB) et la Belgique ( 20,3 % du PIB) – consacre au moins 20 % du PIB à la protection sociale. A l’autre extrémité de l’échelle, l’Irlande (7,5 % du PIB), Malte (10,1 % du PIB), Chypre (11,8 % du PIB), l’Estonie (12,7 % du PIB) et la Croatie (12,9 % du PIB), ainsi que Comme l’Islande (11,1 % du PIB) et la Suisse (12,9 % du PIB) parmi les pays de l’AELE, chacun a consacré moins de 13 % du PIB à la protection sociale.

Le groupe de loin le plus important dans cette division, la « vieillesse » (10,4 % du PIB), concerne principalement le paiement des retraites. Les dépenses liées à la « maladie et invalidité » (2,8 % du PIB), le deuxième groupe en importance, représentent principalement les paiements sociaux en espèces ou en nature liés aux régimes d’assurance sociale.

Dans l’UE, en 2022, les groupes « famille et enfants » (1,9 % du PIB), « survivants » (1,5 % du PIB) et « chômage » (1,2 % du PIB) représentaient également une part importante des dépenses. Le groupe « survivants » comprend principalement les versements de rentes aux survivants d’un assuré décédé.

Le « logement », comprenant principalement les paiements de protection sociale versés aux ménages pour les aider à couvrir le coût du logement ainsi que le fonctionnement des programmes de logements sociaux, représentait 0,3 % du PIB.

Les dépenses liées à « l’exclusion sociale non classée ailleurs » représentaient 1,1 % du PIB au niveau de l’UE en 2022 – elles incluent des avantages pour les personnes socialement exclues, par exemple à faible revenu, les réfugiés, les toxicomanes, etc. les ménages pour atténuer l’impact des prix élevés de l’énergie sont également enregistrés dans ce groupe. Ceci, combiné à l’augmentation du nombre de réfugiés suite à la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine, explique une augmentation des dépenses en 2022.

Dépenses totales des administrations publiques pour la protection sociale, 2022 (% du PIB)

Dépenses totales des administrations publiques pour la protection sociale, 2021 (% du PIB)

 

Au cours de la période entre 1995 et 2022, les dépenses de « protection sociale » en pourcentage du PIB sont passées de 19,4 % du PIB en 1995 à 19,5 % du PIB en 2022. Les plus fortes augmentations annuelles du ratio ont été signalées en 2020 (2,6 % du PIB) et en 2009 (1,9 pp). Cela est dû à la baisse du PIB au cours des deux périodes ainsi qu’à l’augmentation des dépenses totales de « protection sociale » visant à atténuer les effets de la crise financière et de la pandémie de COVID-19, respectivement.

Après une augmentation notable de 1,4 % du PIB en 2008 à 1,9 % en 2009, puis une diminution progressive les années suivantes jusqu’en 2019 (1,3 % du PIB), les dépenses de « chômage » dans l’UE ont fortement augmenté en 2020 (2,2 % du PIB). en raison des mesures gouvernementales visant à atténuer l’impact économique et social de la pandémie de COVID-19. Le ratio est resté élevé en 2021 (1,7 % du PIB), toujours impacté par les mesures gouvernementales, mais est tombé à 1,2 % du PIB en 2022, en dessous du niveau d’avant la pandémie. Entre 2019 et 2022, au niveau de l’UE, les dépenses consacrées au chômage sont passées de 180 milliards d’euros en 2019 à 297 milliards d’euros en 2020 et ont diminué à 247 milliards d’euros en 2021 et 188 milliards d’euros en 2022. Cette évolution est notamment due à une aide accrue pendant la pandémie de COVID-19, notamment les programmes de chômage partiel destinés à prévenir un chômage généralisé.

Entre 2021 et 2022, parmi les fonctions de protection sociale plus détaillées, les fortes diminutions au niveau de l’UE du « chômage » et de la « vieillesse » en pourcentage du PIB n’ont été que partiellement compensées par de plus faibles augmentations des dépenses consacrées à « l’exclusion sociale nca ».

Toutes les fonctions des dépenses publiques n’ont pas évolué de la même manière au cours de la période analysée. Certaines fonctions ont une tendance naturelle à être anticycliques, même sans changement de politique. Par exemple, les dépenses publiques consacrées aux allocations de chômage (qui font partie de la protection sociale) sont plus susceptibles d’avoir une évolution anticyclique naturelle que d’autres fonctions, telles que les dépenses publiques d’éducation. En période de crise économique, davantage de personnes se retrouvent au chômage, tandis que le nombre d’élèves et d’étudiants est davantage affecté par les changements démographiques à long terme.

 

 

c) Les dépenses de santé

En 2022, au niveau de l’UE, les dépenses de « santé » sont restées le deuxième poste de dépenses publiques générales après les dépenses de « protection sociale ». En 2022, dans l’UE, les dépenses totales des administrations publiques consacrées à la « santé » s’élevaient à 1 221 milliards d’euros, soit 7,7 % du PIB.

Les « services hospitaliers » représentaient 3,2 % du PIB, les « services ambulatoires » 2,3 % du PIB, les « produits, appareils et équipements médicaux » 1,1 % du PIB et les « services de santé publique ». services» pour 0,5 % du PIB. La « recherche et développement en matière de santé » représentait 0,1 % du PIB tandis que les « dépenses non classées ailleurs liées à la santé » s’élevaient à 0,3 % du PIB.

Le plus grand montant de dépenses publiques en matière de santé a été déclaré par l’Autriche (9,3 % du PIB), suivie de la Tchéquie et de la France (9,1 % du PIB chacune) et de l’Allemagne (8,5 % du PIB). Les montants les plus faibles ont été déclarés par la Hongrie (4,4 % du PIB), ainsi que par la Lettonie (4,8 % du PIB) et la Roumanie (4,9 % du PIB). Parmi les pays de l’UE et de l’AELE déclarants, la Suisse est le pays qui a déclaré le montant le plus faible (2,3 % du PIB). Alors que dans certains pays, les soins de santé sont organisés par le secteur privé, la plupart des pays disposent de régimes gouvernementaux.

Au niveau de l’UE, un peu plus de la moitié (53 %) des dépenses totales de « santé » en 2022 étaient sous la forme de prestations sociales en espèces et de transferts sociaux en nature – production marchande achetée. En 2022, au niveau de l’UE, la « rémunération des salariés », c’est-à-dire les salaires et traitements ainsi que les cotisations sociales réelles ou imputées des employeurs, représentaient 22 % des dépenses totales du gouvernement en matière de santé. Dix-huit pour cent ont été consacrés à la « consommation intermédiaire », consistant en achats publics de biens et de services, sauf lorsque ceux-ci sont considérés comme une formation de capital, par exemple les médicaments. Trois pour cent des dépenses de santé concernaient des investissements en capital en 2022, comme l’achat de nouveaux équipements ou la construction de nouveaux hôpitaux.

Au niveau de l’UE, les dépenses publiques de « santé » ont augmenté de manière relativement régulière entre 1995 et 2022, s’élevant à 11,1 % des dépenses totales en 1995 et à 15,5 % des dépenses totales en 2022. En pourcentage du PIB, les dépenses publiques de santé de l’UE se sont élevées à à 5,9 % du PIB en 1995 et à 7,7 % du PIB en 2022. En 2022, le ratio au PIB a diminué de 0,4 point de pourcentage par rapport à 2021, où il avait culminé à 8,0 % du PIB.

Dépenses publiques totales de santé, 2022 (% du PIB)

Dépenses publiques totales de santé, 2022 (% du PIB)

 

 

 

 

 

 

 

d) Les dépenses d’éducation

En 2022, les dépenses publiques consacrées à « l’éducation » dans l’UE se sont élevées à 746 milliards d’euros, soit 4,7 % du PIB. Sur ce montant, « l’enseignement préscolaire et primaire » représentait 1,6 % du PIB et l’enseignement secondaire 1,7 % du PIB. L’enseignement supérieur représentait 0,8 % du PIB dans l’UE, tandis que les « services annexes à l’éducation » (par exemple le transport scolaire) représentaient 0,3 % du PIB.

En pourcentage du PIB, dans l’UE, les ratios les plus élevés ont été signalés par la Suède et la Belgique (toutes deux à 6,3 % du PIB), suivies par l’Estonie (5,8 % du PIB) et la Slovénie (5,6 % du PIB). Les ratios les plus faibles ont été signalés par l’Irlande (2,7 % du PIB), la Roumanie (3,2 % du PIB), la Grèce (3,8 % du PIB) et la Bulgarie (3,9 % du PIB) ainsi que la Norvège (3,9 % du PIB). entre les pays de l’AELE. Le ratio en France est plus élevé (5,2%) que dans l’UE du fait des dépenses des services administratifs et du transport scolaire (0,7% contre 0,3% dans l’UE).

Dépenses publiques totales d’éducation, 2022 (% du PIB)

Dépenses publiques totales d’éducation, 2022 (% du PIB)

 

 

En pourcentage des dépenses totales au niveau de l’UE, les dépenses publiques consacrées à « l’éducation » se sont élevées à 9,5 % en 2022. Au niveau national, en 2022, pour l’Estonie (14,6 %), la Lituanie (13,5 %), la Suède (13,3 %) %), ainsi qu’en Suisse (16,5 %), les dépenses « d’éducation » représentaient une part relativement élevée des dépensestotales des APU. Les parts les plus faibles des dépenses « éducation » dans les dépenses totales ont été observées en Grèce et en Italie (7,2 % chacune), en Roumanie (8,0 %), suivies par la France et l’Autriche (9,0 % toutes deux), ainsi que par l’Allemagne (9,1 %) et l’Espagne ( 9,2 %).

En 2022, au niveau de l’UE, les dépenses d’éducation étaient réparties comme suit : environ 64 % étaient sous la forme de « rémunération des salariés » (c’est-à-dire les salaires, traitements et cotisations sociales des employeurs pour les enseignants par exemple), 13 % étaient sous forme de « consommation intermédiaire » (c’est-à-dire d’achats de biens et de services), 6 % étaient sous forme de « prestations sociales autres que les transferts sociaux en nature et les transferts sociaux en nature » (achat de production marchande, par exemple transport scolaire) et 6 % étaient sous la forme d’« autres transferts courants ». Cette dernière catégorie comprend, par exemple, les paiements aux écoles privées. Les « investissements en capital » (formation brute de capital), par exemple dans les bâtiments scolaires, représentaient environ 8 % des dépenses d’éducation.

Au niveau de l’UE, les dépenses publiques consacrées à « l’éducation » en pourcentage du PIB variaient entre 4,7 % du PIB et 5,1 % du PIB au cours de la période 1995-2022. En 1995, il s’élevait à 4,9 % du PIB, puis a diminué jusqu’à 4,7 % du PIB en 2007. Une augmentation en 2009 et, plus tard, en 2020 jusqu’à 5,0 % du PIB était en grande partie due à la diminution du PIB en 2007. la crise économique et financière et pendant la pandémie de COVID-19.

 

 

 

 

3/ Évolution des dépenses totales des administrations publiques par fonction

Entre 1995 et 2007, les dépenses totales des administrations publiques ont diminué en pourcentage du PIB, passant de 53,2 % du PIB en 1995 à 45,6 % du PIB en 2007. Cette diminution s’est principalement reflétée dans les fonctions « services publics généraux » et « protection sociale » ainsi que comme « affaires économiques » en raison d’un événement ponctuel survenu en 1995. Au cours des trois premières années de la crise économique et financière (2007-2009), les dépenses publiques en pourcentage du PIB ont augmenté dans l’UE. Il est passé de 45,6 % du PIB en 2007 à 50,7 % en 2009, ce qui s’explique en partie par une baisse du PIB. Hormis une augmentation entre 2011 et 2012 (de 49,2 % du PIB à 49,8 % du PIB), il a régulièrement diminué pour atteindre 46,5 % du PIB en 2018 et 46,6 % du PIB en 2019. Cette diminution progressive est en partie le résultat de la mesures de consolidation budgétaire, reprise de la croissance économique et réactions anticycliques des dépenses publiques. Ces dernières années, les dépenses ponctuelles destinées à soutenir les institutions financières ont diminué.

Toutes les fonctions des dépenses publiques n’ont pas évolué de la même manière entre 2007 et 2022. Certaines fonctions ont une tendance naturelle à être anticycliques, même sans changement de politique. Par exemple, les dépenses publiques consacrées aux allocations de chômage (qui font partie de la protection sociale) sont plus susceptibles d’avoir une évolution anticyclique naturelle que d’autres fonctions, telles que les dépenses publiques d’éducation. En période de crise économique, davantage de personnes se retrouvent au chômage, tandis que le nombre d’élèves et d’étudiants est davantage affecté par des changements démographiques plus lents.

Entre 2007 et 2009, les dépenses consacrées au « chômage » dans l’UE ont augmenté de 1,5 % du PIB à 1,9 %, diminuant à 1,3 % du PIB en 2019. En raison de la pandémie de COVID-19 et des mesures gouvernementales visant à atténuer son impact économique et social. , ce ratio est passé à 2,2 % du PIB en 2020. Entre 2019 et 2020, au niveau de l’UE, les dépenses consacrées au chômage sont passées de 180 milliards d’euros à 297 milliards d’euros, soit une augmentation de +117 milliards d’euros. En 2021, au niveau de l’UE, les dépenses consacrées au chômage s’élevaient à 247 milliards d’euros, ce qui représente une diminution de 50 milliards d’euros par rapport à 2020. En 2022, les dépenses consacrées au chômage ont encore diminué, passant de 59 milliards d’euros à 188 milliards d’euros, et s’élèvent à 1,2 % du PIB.

Les dépenses de protection sociale dans leur ensemble sont passées de 17,6 % du PIB (2007) à 19,8 % (2009). Les dépenses de protection sociale ont diminué de 19,7 % du PIB en 2016 à 19,3 % du PIB en 2019 – avec la baisse des dépenses en services publics généraux (6,3 % du PIB en 2016 en baisse à 5,8 % du PIB en 2019), c’est le principal facteur de la diminution des dépenses totales au cours de cette période. En termes de part des dépenses totales, la part des dépenses de « protection sociale » était de 38,4 % en 2008, passant ensuite à 41,7 % des dépenses totales en 2016, suivie d’une diminution progressive jusqu’à 41,4 % des dépenses totales en 2020, puis d’une baisse importante, passant à 39,7 % des dépenses totales en 2021, puis à 39,2 % des dépenses totales en 2022. En termes absolus, les dépenses totales de l’UE en matière de protection sociale ont augmenté, passant de 2 948 milliards d’euros en 2020 à 2 985 milliards d’euros en 2021 et à 3 098 milliards d’euros en 2022.

 

Évolution des dépenses des administrations publiques par fonction, UE27, 1995-2022, %

 

 

Les dépenses liées aux « affaires économiques » ont culminé en 1995 (13,6 % des dépenses totales) en raison d’une reprise de dette relative à une ancienne société holding allemande. En 2010, le niveau élevé des transferts de capitaux destinés à soutenir les institutions financières au plus fort de la crise financière a également contribué à une part relative plus élevée des dépenses consacrées aux « affaires économiques » (10,9 % des dépenses totales). Les mesures gouvernementales visant à atténuer l’impact économique et social de la pandémie de COVID-19 sous la forme de subventions et d’autres transferts courants et en capital ont fait augmenter la part des dépenses publiques consacrées aux « affaires économiques » dans les dépenses totales à 11,5 % en 2020 et à 12,2 % en 2021. Toujours influencée par la pandémie de COVID-19 et les mesures gouvernementales visant à atténuer ses effets, mais dans une moindre mesure, la part des dépenses publiques consacrées aux « affaires économiques » dans les dépenses totales est tombée à 11,8 % en 2022. Les « affaires économiques » sont passées de 620 milliards d’euros en 2019 à 932 milliards d’euros en 2022, ce qui représente l’une des augmentations relatives les plus fortes parmi les principales fonctions des dépenses publiques. En ce qui concerne les mesures liées au COVID, un certain nombre de subventions visant à soutenir les entreprises lors de fermetures liées à la pandémie ainsi que certains programmes de congé sont enregistrés dans cette fonction.

Des parts relativement stables des dépenses totales sur la période 1995-2022 sont notées pour « l’ordre public et la sécurité » , la « protection de l’environnement » et les « loisirs, culture et religion » .

Une augmentation constante sur la période de 1995 à 2022 est notée pour la « santé » , où la part dans les dépenses totales est passée de 11,1 % du PIB en 1995 à 15,5 % des dépenses totales en 2022. Cependant, entre 2021 et 2022, une diminution de le pic de 15,7 % des dépenses totales est observé en 2021. Les dépenses de santé de l’UE sont passées de 979 milliards d’euros en 2019 à 1 078 milliards d’euros en 2020 et à 1 181 milliards d’euros en 2021, et en 2022 elles s’élevaient à 1 221 milliards d’euros (soit une augmentation de +39 milliards d’euros par rapport à 2021).

Les dépenses consacrées à « l’éducation » sont passées de 9,2 % des dépenses totales en 1995 à 10,1 % des dépenses totales en 2019. Cependant, la part relative des dépenses consacrées à « l’éducation » a diminué en 2020 et 2021 à 9,4 % des dépenses totales en raison d’un impact moindre. de la pandémie de COVID-19 pour cette fonction et avant d’augmenter légèrement à nouveau pour atteindre 9,5 % des dépenses totales en 2022.

Des diminutions de la part des dépenses totales entre 1995 et 2022 sont constatées pour la « défense » (3,1 % des dépenses totales en 1995 et 2,6 % des dépenses totales en 2022) et les services publics généraux (17,9 % des dépenses totales en 1995 et 12,1 % des dépenses totales). dépenses totales en 2022).

 

 

 

 

 

X – PEUT-ON CONCLURE À UN NIVEAU TRÈS ÉLEVÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES EN FRANCE ?

Toute conclusion est délicate car le sujet fait débat et que les problèmes de mesure et de comparabilité entre pays sont multiples.

Mais quoi qu’on fasse de ces nombreux soucis de comparabilité (reclassements des hôpitaux publiques en Allemagne et aux Pays-Bas dans les APU selon notre méthode, prise en compte des retraites financées par les organismes privés ou les fonds de pension dans les pays anglo-saxons, non comparabilité de la notion de Dépense à celle du PIB, prestations de protection sociale brutes ou nettes, retraites ou pensions, etc …), c’est bien en France (à l’exception du Brésil) que le pourcentage des dépenses publiques par rapport au PIB est le plus élevé au monde. Ceci n’est d’ailleurs pas le cas de la dette publique même si le ratio est aussi élevé.

 

 

1/ Comparer les dépenses publiques en pourcentage du PIB  entre pays est utile même si ce ratio n’est pas significatif pour un pays donné

– Certes on l’a déjà dit,  rapporter la dépense publique au PIB n’a guère de sens puisque elle inclut de nombreuses dépenses (consommations intermédiaires, dépenses de redistribution) qui ne rentrent pas dans la calcul du PIB (voir page Comptabilité nationale et comparaisons internationales).

Mais comparer les dépenses publiques entre pays est souhaitable en traitant au mieux les soucis de comparabilité. Certes se pose la question du mode de financement « final » et même « initial » de certains produits (santé) ou prestations sociales (retraites). Un financement « final », en partie privé comme aux Pays-Bas ou au Royaume-uni « diminue », leur niveau par rapport à des pays comme la France. L’idéal serait de comparer les dépenses publiques en % du PIB mais aussi faire la somme des dépenses publiques et « privées » de retraites ou de santé rapportées au PIB, sachant que les dépenses privées dans les pays anglo-saxons résultent quand même d’un choix de cotiser ou non à un fond de pension pour ses futures retraites (système de capitalisation)

Il y a 8,8 points de plus de la dépense publique en % du PIB en France (61,4%) par rapport à la moyenne de l’UE des 28 pays dont le Royaume-Uni même si il n’était plus dans l’UE en 2020  (52,6%) en reclassant les hôpitaux dans les APU en Allemagne et aux- Pays-Bas.

– En se référant à la classification des dépenses entre ses 3 composantes (production, redistribution investissement) on peut constater que :

 

 

 

  • Le système de redistribution des revenus organisé en France consiste à redistribuer chaque année près de la moitié de la richesse nationale créée pour le reverser par la suite, sous forme de prestations monétaires ou de services publics tels que les écoles, la santé, la construction et l’entretien des routes, etc…. Cette orientation de l’État répond à la fonction de justice sociale de l’impôt. Dans un souci d’atténuation des inégalités, ce système s’opère aux moyens de transferts sociaux composés de recettes et de dépenses.
  • L’État, les collectivités locales, les organismes sociaux et de Sécurité sociale sont les instruments de cette redistribution accordée aux ménages en fonction du statut des personnes et de leur situation sociale à travers les dépenses.
  • Ces dépenses sont de 2 ordres :
      • Les prestations sociales permettent de réduire les conséquences de certains risques sociaux (la vieillesse et la survie, la santé, la maternité et la famille, l’emploi, les problèmes de logement et la menace d’exclusion sociale). Il existe des prestations en espèce (allocation chômage ou RSA) et des prestations en nature qui sont des biens et services fournis par l’administration publique (aide personnalisé au logement par exemple).
      • Les services collectifs sont des services non marchands fournis par les administrations publiques. Ils peuvent être liés à la protection sociale (réduction des billets de transport, par exemple) ou non (l’école, par exemple).

 

 

 

 

 

2/ Trois questions pour les comparaisons internationales

Au delà du financement de la santé et de la protection sociale, trois questions se posent qui font que l’analyse des dépenses publiques en Europe est assez complexe.

 

a) financement (final et initial) des dépenses publiques

Les compte satellites distinguent le financeur final du financeur initial (ultime) (voir page Comptes satellites). Le financement initial (‘ »ultime ») correspond aux opérations des unités qui supportent réellement la charge définitive, en versant des transferts au financeur final. Par exemple en France, dans la santé, on trouve trois financeurs initiaux en face de la dépense publique : les ménages (pour la partie non remboursée), les organismes de Sécurité sociale et les mutuelles puisqu’ils versent directement, aux ménages des prestations sociales servant à financer leurs achats de biens et services de santé. Mais on ne remonte pas jusqu’aux unités (ménages,, entreprises,…) qui financent les organismes de sécurité sociale.

Cet aspect important dans l’analyse des dépenses publiques, est particulièrement délicat à évaluer :  Où commence le financement initial? Le principe d’universalité budgétaire, – qui interdit d’affecter certaines recettes fiscales de l’État à certaines de ses dépenses, à l’exception des budgets spéciaux, – peut conduire à ne pas chercher à remonter trop loin dans le financement initial. Les entreprises et les ménages sont en quelque sorte les financeurs ultimes des dépenses publiques par le biais des prélèvements obligatoires (impôts, cotisations sociales).

Ainsi qui financent « en dernier ressort » ces PO ? ménages ou entreprises ? Et que financent-ils : production et investissement des APU, ou dépenses de redistribution ? Si ce sont les entreprises qui les financent plus, les conséquences sur l’investissement et la croissance peuvent différer d’un cas de financement plus élevé des ménages.

Enfin pour financer une partie de ces dépenses, la France emprunte sur les marchés financiers.

 

 

b) bénéficiaires des dépenses publiques

De même qui bénéficient des dépenses publiques ? Elles ne bénéficient pas qu’aux ménages mais aussi aux entreprises (route, voirie, …). On  mentionne le rôle des subventions aux entreprises : sans être de la production des APU, elles soutiennent directement le tissu productif au bénéfice de certains types de productions ou de produits. Les investissements publics stimulent également la production de certaines entreprises privées, en leur offrant des débouchés par la commande publique

Et parmi les ménages, lesquels en bénéficient par catégories socioprofessionnelles, tranches de revenu, lieux d’habitation, sexe, âge, etc..? Cette analyse est en partie faite dans les comptes par catégories de ménages et surtout dans les comptes de redistribution du revenu (voir page Richesse et consommation). Dans l’éducation, les bénéficiaires peuvent être analysés du point de vue des groupes sociaux auxquels appartiennent les élèves et étudiants. La structure par catégorie socio-professionnelle des élèves peut servir à répartir les dépenses d’enseignement, particulièrement celles des administrations publiques de façon à étudier les catégories qui bénéficient le plus ou le moins des services non-marchands d’enseignement.

Mais il est difficile de faire une analyse détaillée des bénéficiaires. De plus, il faut mettre en parallèle les bénéficaires et les financeurs « ultimes » de ces dépenses. En temps normal, les dépenses de redistribution atténuent les inégalités de revenus et de patrimoine. En 2021, le niveau de vie annuel moyen avant redistribution monétaire est de 60 850 euros pour les 20 % de personnes les plus aisées, contre 7 750 euros pour les 20 % les plus modestes, soit 7,9 fois moins (voir page Richesse et consommation). La redistribution atténue les inégalités de niveaux de vie : elle augmente de 61 % le niveau de vie moyen des 20 % de personnes les plus modestes et diminue de 21 % celui des 20 % les plus aisées. Le rapport entre les deux est ainsi réduit à 3,8. La réduction des écarts est encore plus grande aux extrémités de la distribution des revenus : avant redistribution, les 10 % de personnes les plus pauvres disposent d’un niveau de vie annuel moyen de 4 030 euros, contre 79 030 euros pour les 10 % les plus aisées, soit 19,6 fois plus. Après redistribution, ce rapport est réduit à 5,5.

Mais qu’en est-il des réformes socio-fiscales de 2020-2021 concernant les prélèvements directs (cotisations et contributions sociales, impôt sur le revenu, taxe d’habitation), les principales prestations monétaires (prestations familiales, minima sociaux), certaines aides sociales dédiées à des dépenses spécifiques (chèque énergie) ? L’exonération fiscale et sociale de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat (Pepa), entrée en vigueur en 2019 et reconduite depuis, a pu être chiffrée pour la première fois cette année. L’Insee a montré que les mesures de 2020 augmentent le niveau de vie de tous, celles de 2021 bénéficient surtout aux 20 % les plus aisés

La dépense publique n’est pas un indicateur de résultat ni de l’état d’un domaine. Dans le domaine de la santé, il faut distinguer l’activité et son résultat (état de santé de la population et bénéficiaires). Ainsi, malgré une part plus élevée en France que dans d’autres pays des dépenses de santé dans le PIB, les Français ne sont pas nécessairement « en meilleure santé. De même, dans l’environnement, une dépense publique relativement élevée, comme en Allemagne, peut en partie refléter un état dégradé de celui-ci.

 

 

c) « qualité » des dépenses publiques et leur répartition par fonction

Le pourcentage des dépenses publiques en Europe rapportées au PIB ne doit pas être regardé seulement d’un point de vue quantitatif. Il convient de décomposer celle-ci entre ses composantes afin de tenir compte de la qualité de ces dépenses : investissement ou innovation (dépenses favorisant la croissance future) et donc la part par type de dépense : production, investissement, redistribution.

Ensuite comment se répartit la production et la dépense par domaine (fonction) ? santé, éducation, services régalien,… ? Certains économistes estiment que les dépenses de santé et surtout d’éducation sont prioritaires : elles sont comme des dépenses d’investissement car elles favorisent la croissance future.

L’analyse des dépenses publiques en Europe par fonction économique est donc essentielle,

Et à l’intérieur de ces domaines quelle est la proportion des personnels (dans la santé ou l’éducation, « soignants/ professeurs ou administratifs ») mais en tenant compte de la sous-traitance des services administratifs, faible en France, et de la rémunération moyenne de ces personnels, autant de paramètres indispensables pour faire des comparaisons entre pays (voir ci-dessous et page Administrations Publiques).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Michel Braibant

 

 

 


 

BIBLIOGRAPHIE

[1] https://blog.insee.fr/dans-quelle-mesure-les-administrations-publiques-contribuent-elles-a-la-production-nationale/

[2] https://france.attac.org/nos-publications/les-possibles/numero-20-printemps-2019/debats/article/sur-la-comparaison-internationale-des-depenses-publiques-notre-comptabilite

[3] La protection sociale en France et en Europe en 2021; Résultats des comptes de la protection sociale,  DREES, édition 2021, https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/publications-documents-de-reference-communique-de-presse/panoramas-de-la-drees/la-protection

[4] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Social_protection_statistics_-_social_benefits#Expenditure_on_social_protection_benefits_by_function

[5] Panorama des systèmes de retraite en France et à l’étranger, Quinzième rapport du COR, 17 décembre 2020, https://www.cor-retraites.fr/sites/default/files/2020-12/Rapport_international_2020.pdf, voir aussi Quelles différences entre les retraites en France et dans les grands pays de l’OCDE ? F. Ecalle https://www.fipeco.fr/fiche/Quelles-diff%C3%A9rences-entre-les-retraites-en-France-et-dans-les-grands-pays-de-lOCDE-%3F, voir aussi https://www.ifrap.org/retraite/penibilite-et-retraites-quels-modeles-en-europe, voir aussi https://www.strategie.gouv.fr/publications/fin-de-carriere-seniors-specificites-selon-metiers

[6] https://jacquesfournier.blog/2019/08/29/trois-chantiers-ii-la-depense-publique/

[7] Panorama des administrations publiques 2019, https://www.oecd-ilibrary.org/governance/panorama-des-administrations-publiques-2019_8be847c0-fr;jsessionid=BYR8WS5wNCEDDPThdKOdbBIz.ip-10-240-5-23

[8] Dépenses publiques, quels enjeux pour le prochain quinquennat ? B. Ducoudré, M. Plane, R. Sampognaro,  OFCE, Avril 2017, https://www.ofce.sciences-po.fr/pdf-articles/actu/pbrief17.pdf

[9] https://www.alternatives-economiques.fr/moitie-revenu-menages-socialisee-un-rempart-contre-inegal/00109949, voir aussi https://www.alternatives-economiques.fr/philippe-askenazy-maniere-de-presenter-dette-publique-rhetor/00111049

[10] https://www.fipeco.fr/fiche/La-croissance-des-d%C3%A9penses-publiques voir aussi https://www.fipeco.fr/fiche/Les-d%C3%A9penses-publiques-sont-elles-trop-%C3%A9lev%C3%A9es-%3F#:~:text=Les%20d%C3%A9penses%20publiques%20des%20pays,en%20prenant%20le%20PIB%20fran%C3%A7ais) voir aussi https://www.fipeco.fr/fiche/La-d%C3%A9finition,-le-niveau-et-la-r%C3%A9partition-des-d%C3%A9penses-publiques, voir aussi https://fipeco.fr/fiche/Do%C3%B9-provient-l%C3%A9cart-entre-les-d%C3%A9penses-publiques-de-la-France-et-de-la-zone-euro-%3F#:~:text=Les%20d%C3%A9penses%20publiques%20de%20la%20France%20repr%C3%A9sentaient%2059%2C0%20%25%20du,et%201%20775%20Md%E2%82%AC

Tableau entrées-sorties mondial (T.E.S.)