Selon le Système européen des Comptes (SEC 2010), le secteur des administrations publiques (S.13) comprend toutes les unités institutionnelles qui sont des producteurs non marchands dont la production est destinée à la consommation individuelle et collective et dont les ressources proviennent de contributions obligatoires versées par des unités appartenant aux autres secteurs, ainsi que les unités institutionnelles dont l’activité principale consiste à effectuer des opérations de redistribution du revenu et de la richesse nationale, (SEC 2010 §2.111). Un producteur non marchand est une unité d’activité économique locale ou une unité institutionnelle dont la majeure partie de la production est cédée gratuitement ou à des prix économiquement non significatifs.
Du point de vue de la comptabilité nationale, les administrations publiques se distinguent donc principalement par trois caractéristiques essentielles : elles fournissent des services gratuits ou quasi-gratuits; elles prélèvent des impôts ; elles prélèvent des cotisations sociales et versent des prestations sociales. Les services rendus à titre gratuit ou quasi-gratuit par les administrations publiques sont appelés des services non marchands. Ils sont fournis à un prix économiquement non significatif, c’est-à-dire un prix qui couvre moins de 50 % du coût de production. Puisque la production non marchande ne peut pas être valorisée à partir de son prix, elle l’est par la somme de ses coûts de production, c’est-à-dire la consommation intermédiaire, la rémunération des salariés, la consommation de capital fixe ainsi que, éventuellement, les impôts sur la production diminués des subventions sur la production.
L’emploi des administrations publiques comprend les fonctionnaires et autres fonctionnaires (au niveau national, régional et local) ainsi que les forces armées. Il convient de noter que les limites du secteur public varient d’un État membre à l’autre, car, par exemple, les emplois dans l’éducation ou la santé font partie de l’emploi des administrations publiques dans certains pays, alors qu’ils ne le sont pas dans d’autres. Les emplois dans la santé, voire une partie de l’éducation, ne font pas partie de ceux des administrations publiques en Allemagne et aux Pays-Bas. Leurs unités institutionnelles sont presque toutes classées dans les sociétés non financières. En 2020, la part des personnes employées dans le secteur public variait d’un État membre à l’autre, les proportions les plus élevées ayant été observées en Suède (29 % de l’emploi total), au Danemark (28 %), en Finlande (25 %), en Estonie et en Croatie (23 % chacun) puis en France (22%) et les plus faibles en Allemagne (11 %), aux Pays-Bas (12 %), en Italie et au Luxembourg (14 % chacun).
En ce qui concerne les biens et services fournis par les unités des administrations publiques, la distinction entre «individuel» et «collectif» est établie sur la base de la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP). Les dépenses de consommation individuelle à la charge des administrations publiques correspondent à la division 14 de la classification des fonctions de consommation des ménages (Coicop), qui comprend notamment la santé, l’éducation, etc… . Les dépenses de consommation collective sont les autres dépenses de consommation finale des administrations publiques. La dépense de consommation finale (P.3) des administrations publiques se calcule comme suit: valeur de la production (P.1),plus dépenses consacrées à l’achat de produits fournis aux ménages par l’intermédiaire de producteurs marchands [une partie des transferts sociaux en nature (D.632)], moins paiements effectués par d’autres unités – production marchande (P.11) et paiements au titre de la production non marchande (P.131) –, moins formation de capital pour compte propre (P.12).
According European system of accounts (ESA 2010), the general government sector (S.13) consists of institutional units which are non-market producers whose output is intended for individual and collective consumption, and are financed by compulsory payments made by units belonging to other sectors, and institutional units principally engaged in the redistribution of national income and wealth. (ESA 2010 §2.111). Non-market producer is local kind of activity unit or institutional unit the major part of the output of which is provided for free or at not economically significant prices.
From a national accounts perspective, general government is distinguished therefore by three main characteristics: it provides services free of charge or quasi-free of charge; it levies taxes; and it collects social contributions and pays social benefits. Services provided free or quasi-free of charge by general government are called non-market services. They are provided at an economically insignificant price, i.e. a price that covers less than 50% of cost of production. Since non-market output cannot be valued on the basis of its price, it is valued by the sum of its production costs, i.e. intermediate consumption, compensation of employees, consumption of fixed capital and, possibly, taxes on production minus subsidies on production.
General government employment includes civil servants and other government employees (on a national, regional and local level) as well as armed forces. It should be noted that the limits of the government sector vary across Member States, as, for example, jobs in education or health are part of government employment in some countries, while they are not in others. Health, or even part of education, employments are not part of the General Government employment in Germany and the Netherlands. Theirs institutional units are almost all classified in non-financial corporate enterprises. In 2020, the share of those employed in the government sector varied among the Member States, with the highest proportions observed in Sweden (29 % of total employment), Denmark (28 %), Finland (25 %), Estonia and Croatia (both 23 %), then France (22%) and the lowest in Germany (11 %), the Netherlands (12 %), Italy and Luxembourg (both 14 %).
For the goods and services provided by government units, the borderline between individual and collective goods and services is drawn on the basis of the classification of the functions of government (COFOG). Individual consumption expenditure of general government corresponds to division 14 of the classification of individual consumption by purpose (Coicop), which includes heayh, education, etc… Collective consumption expenditure is the remainder of the government final consumption expenditure. Final consumption expenditure (P.3) by general government is equal to the sum of their output (P.1), plus the expenditure on products supplied to households via market producers, part of social transfers in kind (D.632), minus the payments by other units, market output (P.11) and payments for non-market output (P.131), minus own-account capital formation (P.12).
« Je ne sépare pas la politique de l’administration. Administrer, c’est gouverner; gouverner, c’est administrer. Il n’y a jamais eu, il ne saurait y avoir de grande politique sans bonne administration. La politique est à l’administration ce que l’âme est au corps ; et, de même que notre religion n’admet pas de corps sans âme, la vie n’admet pas d’âme sans corps » Emile de Girardin.
« Nous vivons une époque où les allégations d’incompétence publique vont de pair avec une condamnation générale des fonctionnaires, à l’exception, on ne le dira jamais assez, de ceux travaillant pour la défense nationale. La seule forme de discrimination toujours autorisée – pour être plus précis, encore encouragée – aux États-Unis est la discrimination à l’endroit des employés du gouvernement fédéral, en particulier dans les activités relevant de la protection sociale. Nous avons de grandes bureaucraties d’entreprises privées, regorgeant de bureaucrates d’entreprise, mais ces gens-là sont bons. La bureaucratie publique et les fonctionnaires sont mauvais. » John Kenneth Galbraith, L’art d’ignorer les pauvres, Harper’s Magazine, novembre 1985
° On présente ici les comptes et ratios des administrations publiques (APU), leurs recettes et leurs dépenses, l’emploi, la consommation finale des APU,… . Le partage volume-prix de services non marchands est étudié dans la page Mesure des volumes et des prix.
° Dans les comptes nationaux, les APU se distinguent principalement par trois caractéristiques essentielles [1] (les nombres entre crochet renvoient à la bibliographie en bas de page) :
elles fournissent des services gratuits ou quasi-gratuits ;
elles prélèvent des impôts ;
elles prélèvent des cotisations sociales et versent des prestations sociales.
° Les APU comprennent l’État et les collectivités territoriales ainsi que les organismes disposant d’une comptabilité et d’une gestion autonomes et satisfaisant les deux critères suivants [2] :
être contrôlés, directement ou indirectement, soit par l’État, soit par une ou plusieurs collectivités territoriales ;
avoir pour activité principale soit la production de biens ou services non marchands, soit la redistribution de revenus et patrimoines (ce qui conduit à intégrer les administrations de sécurité sociale).
1 – Le champ des APU
° Les organismes de sécurité sociale font partie des APU. Ils sont contrôlés par l’État et ont principalement une activité de redistribution, par exemple entre malades et bien portants (assurance maladie), entre ménages avec ou sans enfant (allocations familiales), entre actifs et retraités dans un régime par répartition (assurance retraite).
° Les organismes qui gèrent les régimes complémentaires de retraite en France sont également des APU car, d’une part, ils ont une fonction de redistribution (entre actifs et retraités et entre retraités d’espérances de vie différentes) et, d’autre part, les cotisations qu’ils perçoivent sont agréées et rendues obligatoires par l’État, qui contrôle donc leurs ressources. En revanche, ceux qui fournissent des assurances santé complémentaires ne sont pas des APU parce que les cotisations qu’ils perçoivent ne sont pas fixées ou agréées par l’État et varient d’un organisme à l’autre en fonction notamment de l’étendue des garanties offertes.
° EDF n’est pas une APU, ses tarifs couvrant ses coûts, mais la plupart des musées sont des APU, leurs recettes commerciales ne couvrant pas la moitié de leurs coûts.
° Depuis que les déficits et les dettes des APU sont limités par les règles du traité de Maastricht dans l’Union européenne, les administrations des États membres, autres que les instituts statistiques, élaborent parfois des montages financiers discutables permettant de classer certains organismes en dehors du périmètre des administrations publiques [3].
° Les cas litigieux, relevés par Eurostat ou soumis par les États membres, sont tranchés par Eurostat. Par exemple, en France, le souci de cantonner les dettes du secteur ferroviaire hors du champ des APU a conduit en 1997 à une organisation du système ferroviaire, avec notamment la création de Réseau Ferré de France (RFF) pour gérer l’infrastructure et porter la dette. Cet objectif de cantonnement de la dette ferroviaire hors des APU est resté déterminant dans toutes les réformes qui ont suivi. L’Insee a néanmoins décidé en 2014, sous le contrôle d’Eurostat, d’imputer une partie de la dette de RFF (désormais SNCF Réseau) à l’État. L’Insee a finalement classé SNCF Réseau dans les administrations publiques. Sa dette fait partie de la dette publique (son déficit aussi). L’entreprise SNCF, hors SNCF Réseau, n’est pas classée en APU, donc sa dette non plus.
2 – La production non marchande
° Le SCN (Système de comptabilité nationale) de 2008 (§ 6.128), définit la production non marchande comme l’ensemble des biens et services fournis par des unités gratuitement ou à des prix économiquement non significatifs à d’autres unités institutionnelles ou à la communauté dans son ensemble. Pour deux raisons :
certains services collectifs ne peuvent être payés lors de leur fourniture, et le marché est défaillant pour les produire ;
les pouvoirs publics produisent des biens et des services qu’ils pourraient faire payer individuellement mais qu’ils choisissent, pour des raisons de politique économique et sociale, de fournir de façon gratuite ou quasi-gratuite(éducation, santé,…)
° Le critère des « prix économiquement significatifs » est donc le critère décisif pour effectuer le partage entre la production marchande (P11) et la production non marchande (P13) . Est considérée comme marchande une production destinée à être écoulée sur le marché et vendue à des prix économiquement significatifs. « Par prix économiquement significatifs, il faut entendre des prix qui ont une influence significative sur les montants que les producteurs sont disposés à offrir et sur les montants que les acquéreurs souhaitent acheter ». (SCN2008, § 6.95). À l’inverse, une production est non marchande quand elle est fournie à d’autres unités gratuitement ou à des prix qui ne sont pas économiquement significatifs.
° Les services rendus à titre gratuit ou quasi-gratuit par les APU sont appelés des services non marchands.
° Dans le SEC95 (Système européen des comptes) , la notion de prix économiquement significatifs est mise en œuvre au moyen du critère des 50 % (§ 3.19) : « la production de certaines unités institutionnelles n’est considérée comme étant vendue à des prix économiquement significatifs qu’à partir du moment où le produit de la vente couvre plus que 50 % des coûts de production».
° Le SEC2010 propose un un ensemble de critères opérationnels :
– Des critères qualitatifs : un producteur marchand doit être capable d’opérer dans un contexte de compétition marchande (notamment quand il est le fournisseur d’une administration publique), le producteur ne doit pas être fournisseur de services auxiliaires (ou ancillaires), il est en mesure de faire face à ses obligations financières etc.
– Un critère quantitatif : le critère des 50 %. Ce critère du SEC95 est conservé, mais modifié sur un point important : une manière de prendre en compte le coût du capital (par ailleurs non inclus dans le compte des administrations publiques du SEC2010) est d’ajouter la charge nette d’intérêt (D.41) de l’unité à la somme de ses coûts de production qui devra être comparée aux ventes pour le test marchand – non marchand.
° Les manuels définissent donc les notions de producteurs marchands et de producteurs non marchands. Par extension, on parle d’unités institutionnelles marchandes ou non marchandes. Le secteur des APU ne comprend que des unités institutionnelles publiques non marchandes, mais celles-ci peuvent inclure des unités d’activité économique (UAE) locales marchandes – si elles ne sont pas considérées comme des quasi-sociétés . Un regroupement d’unités locales marchandes peut constituer une branche marchande des administrations publiques. C’est le cas de certains budgets annexes de l’État ou des collectivités locales.
° Pour le test marchand – non marchand et le critère des 50 %, les ventes de biens et services correspondent aux recettes des ventes, en d’autres termes à la production marchande (P.11) plus les paiements au titre de la production non marchande (ou paiements partiels, P.131).
° Puisque la production non marchande ne peut pas être valorisée à partir de son prix, elle l’est par la somme de ses coûts de production, c’est-à-dire la consommation intermédiaire, la rémunération des salariés, la consommation de capital fixe ainsi que, éventuellement, les impôts sur la production diminués des subventions sur la production.
I – LES COMPTES DES ADMINISTRATION PUBLIQUES (APU) EN FRANCE
Le secteur des administrations publiques regroupe des unités institutionnelles dont la caractéristique est d’exercer une activité principale non marchande. La production du secteur est donc principalement une production de service non marchand.
Toutefois, certaines unités institutionnelles exercent, à titre secondaire, une activité marchande : ainsi, l’État, unité institutionnelle unique, a longtemps exercé une activité marchande dans le domaine de la construction navale et aéronautique (DCN et DCAé, voir les comptes spéciaux du Trésor, dans le chapitre précédent). De même certaines activités des collectivités locales effectuées dans le cadre de budgets annexes (distribution et assainissement d’eau par exemple) sont marchandes.
Les administrations publiques mettent donc en œuvre les trois types de production définis par la comptabilité nationale :
– la production marchande,(P.11),
– la production pour emploi final propre (P.12),
– l’autre production non marchande (P.13), que, par simplicité, l’on appellera par la suite « production non marchande ».
1/ concepts et méthodes
a) La production non marchande
La production non marchande est définie comme celle qui est fournie à d’autres unités soit gratuitement, soit à des prix économiquement non significatifs (en général, des prix très inférieurs aux coûts de production).
N’étant pas, par définition mesurée par un prix, elle fait l’objet d’un flux imputé (voir son calcul plus loin « Principes de valorisation »), en ressource, qui s’équilibre avec deux flux imputés en emploi : la dépense de consommation finale collective (elle-même égale à la consommation finale effective) et les transferts sociaux en nature non marchands, c’est-à-dire, les transferts sociaux fournis gratuitement aux ménages par l’administration elle-même.
En effet, la production de services non marchands est soit :
Consommée par la collectivité d’une façon généralement considérée comme non mesurable : ce sont les services administratifs correspondant aux fonctions traditionnelles – ou régaliennes – de l’État (et de façon plus marginale des autres niveaux d’administration) : sécurité, justice, administration générale etc.
Consommée individuellement et gratuitement par les ménages, mais d’une façon généralement considérée comme mesurable (éducation, santé, culture etc.).
Cet enregistrement peut être interprété comme une consommation par les APU de leur propre production. Ce n’est vrai que pour la partie collective du service non marchand. En réalité, les ménages consomment bien une partie de la production non marchande des administrations publiques (la partie individualisable, c’est-à-dire les transferts sociaux en nature non marchands).
Il faut aussi tenir compte la formation brute de capital fixe (FBCF) en services non marchands. Elle correspond à la production non marchande des administrations publiques en services de recherche-développement. C’est l’une des principales nouveautés du système actuel de comptabilité nationale, le SEC 2010.
b) Branches non marchandes et services non marchands
Le SEC distingue :
les services d’administration publique: « les services d’administration publique, de défense et de sécurité sociale obligatoire sont toujours fournis sous la forme de services non marchands et doivent donc être évalués en conséquence. » ;
les services d’éducation, de santé et d’action sociale sont susceptibles d’être partagés entre producteurs marchands et producteurs non marchands.
La production de services non marchands est caractéristique des branches non marchandes.
Les branches non marchandes produisent :
des services non marchands complètement gratuits (police, justice, défense…)
des services non marchands dont une petite partie du coût est à la charge des ménages: ce sont les « paiements partiels » (ou paiements au titre de la production non marchande). Ainsi le droit d’entrée dans les musées, les droits d’inscription dans les écoles et les universités publiques ou encore le forfait journalier des hôpitaux publics sont des paiements partiels au titre d’un service non marchand. Autrement dit, les paiements partiels sont la dépense de consommation finale des ménages en services non marchands.
des biens et services marchands en marge de leur activité principale: ainsi les ventes de publications par l’administration centrale, de bois par les communes rurales, de médicaments par les hôpitaux publics, ou encore les contrats d’études passés avec les universités, sont des « ventes résiduelles », c’est-à-dire le résultat d’une activité marchande des branches non marchandes, mais dont les coûts ne sont pas isolables. On définira les ventes résiduelles comme la production marchande des branches non marchandes.
des services de R&D mais qui sont traités en P12. En effet, la production pour compte propre est celle de la branche R&D (non marchande) dont la contrepartie passe de la consommation finale des administrations (CFA) à la FBCF, ce qui entraine un supplément de PIB lié à la CCF qui augmentera la production non marchande. Celle-ci n’est cependant pas de la R&D au sens propre. Elle est affectée à une nouvelle branche-produit relative à la diffusion de la R&D dont la contrepartie n’est pas de la FBCF mais de la consommation finale des APU (CFA). Pour des raisons pratiques, cette branche est un niveau H de la branche-produit R&D 72N.
On note que les termes de « ventes résiduelles » et de « paiements partiels », habituels dans les comptes nationaux français, ne figurent pas explicitement dans le SEC 2010 (voir page Vers un Tableau entrées-sorties idéal et mondial).
Services non marchands collectifs et individuels
Parmi les services non marchands produits par les administrations publiques, on distingue les services collectifs – c’est à dire les services dont la consommation est collective – et les services individuels – dont la consommation est individualisable
Les services collectifs correspondent aux fonctions traditionnelles (ou régaliennes) de l’État – défense, sécurité, maintien de l’ordre, justice et législation – ainsi qu’à la mise à disposition d’infrastructures (routes, ponts…), à la protection de l’environnement, et à la recherche – développement.
Les services individuels sont fournis individuellement aux ménages et mesurables : service d’assurance sociale, soins de santé, services d’action sociale, service d’éducation, activités culturelles et récréatives, ainsi que la fourniture de moyens de transport gratuits au niveau local. Cependant, les dépenses occasionnées aux administrations publiques par la mise en œuvre des politiques publiques dans ces domaines doivent être traitées comme des dépenses de services collectifs. C’est le cas des dépenses des ministères de la santé et de l’éducation par exemple.
c) Principes de valorisation
La production non marchande (P.13) d’une unité non marchande est égale, par convention, à la somme des coûts de production de cette unité. Les coûts de production sont définis comme la somme des postes suivants :
la consommation intermédiaire (P.2),
la rémunération des salariés (D.1),
la consommation de capital fixe (K.1),
les autres impôts sur la production (D.29), moins les autres subventions sur la production (D.39, qui en pratique concernent peu les producteurs non marchands). Par convention, les intérêts dus (D.41) ne sont pas considérés comme des coûts de production.
Lorsque les producteurs non marchands qui composent le secteur ont une production marchande secondaire, la valeur de leur production principale – non marchande – sera calculée par différence, en soustrayant des coûts de production totaux les revenus tirés de la vente de leur production marchande . La production non marchande des branches non marchandes des administrations publiques est donc égale à la somme des coûts de production diminuée des ventes résiduelles de ces branches.
Une caractéristique essentielle des branches non marchandes est que leur excédent net d’exploitationest nul, leur activité de production n’étant pas par définition source de profit. Il en résulte que l’excédent brut d’exploitation est égal à la consommation de capital fixe (1). On peut écrire, pour les branches non marchandes, les quelques égalités suivantes :
Évidemment, les égalités (1) et (3) ne concernent pas les branches marchandes (ni donc l’ensemble du secteur des administrations publiques).
La consommation de capital fixe
La relation entre flux et stock de capital net (K) est la suivante (hors réévaluation et autre changement de volume), pour une année donnée t :
K(t) = K(t-1) + FBCF(t) – CCF(t)
La consommation de capital fixe (CCF, K.1) est l’usure normale – et l’obsolescence – du capital physique résultant de son utilisation dans le processus de production. Parmi tous les coûts de production, c’est le seul qui ne soit pas évalué sur la base des comptabilités des unités institutionnelles, mais à partir d’hypothèses sur la durée de vie et l’amortissement du capital physique.
La CCF des branches non marchandes des administrations publiques est estimée à partir d’un inventaire permanent de leurs actifs. Afin d’établir les comptes de patrimoine de la comptabilité nationale, des durées de vie ont été estimées empiriquement pour onze grandes catégories d’actifs :
Logements,
Bâtiments non résidentiels,
Autres ouvrages de génie civil,
Matériels de transport,
Matériel informatique,
Matériel de communication,
Autres machines et équipements,
Actifs cultivés,
Prospection pétrolière (non pertinent pour les administrations publiques),
Logiciels,
Recherche-développement,
Œuvres récréatives, littéraires ou artistiques originales.
d) La production marchande
La production marchande (P.11) est définie comme étant « écoulée ou destinée à être écoulée sur le marché ». « Écoulée sur le marché » signifie le plus souvent « vendue à des prix économiquement significatifs », dans un contexte de compétition commerciale. En pratique, la production est considérée comme étant vendue à des prix économiquement significatifs si le produit de la vente couvre durablement plus de 50 % des coûts de production).
On a vu qu’à titre secondaire, certaines unités institutionnelles des administrations publiques – y compris l’État – avaient une activité marchande, parfois dans le cadre d’unités d’activité économique locales particulières. En agrégeant les UAE locales (ou les unités de production homogène), on peut isoler des branches marchandes au sein du secteur des administrations publiques. C’est le cas au sein de l’administration centrale, y compris au sein de l’État, et au sein des administrations locales.
En outre, certaines branches non marchandes sont susceptibles de vendre, en marge de leur activité principale non marchande, des biens ou services marchands : ce sont les ventes résiduelles. En principe, les ventes résiduelles concernent des biens et services écoulés sur le marché à des prix économiquement significatifs. Elles n’incluent donc pas les paiements partiels (paiements au titre d’une production non marchande, P.131).
On peut donc calculer une production marchande des administrations publiques, comprenant :
la production marchande des branches marchandes,
la production marchande des branches non marchandes (ou ventes résiduelles).
La production marchande est évaluée au prix de base, c’est-à-dire, dans ce cas, égale au produit des ventes. Le « produit des ventes » couvre toutes les recettes tirées des ventes, à l’exclusion des impôts sur les produits, mais y compris les subventions liées au volume ou à la valeur de la production.
e) La production pour emploi final propre
Il s’agit des biens et des services produits et conservés à des fins soit de consommation finale, soit de formation brute de capital fixe (SEC95, § 3.20). Le plus souvent, dans le cas des administrations publiques, il s’agit de formation brute de capital fixe.
Ainsi, les administrations publiques produisent des biens et des services pour leur usage propre (P.12) dans les domaines suivants:
Service informatique (en particulier développement de logiciels,
Recherche-développement non marchand,
Construction : production immobilisée (maintenance, réparation), construction d’immeubles à usage d’habitation des militaires etc.
Service de logement (pour certains fonctionnaires)
Les 3 premiers items sont traités en FBCF.
En pratique, la production pour emploi final propre des administrations publiques est soit évaluée aux coûts de production des biens ou des services, soit estimée indirectement en référence à un prix de marché :
La production pour FBCF (développement de logiciels, R&D non marchande par exemple) est mesurée par la somme des coûts de production.
La production pour consommation finale recouvre la production de service de logements mis à disposition de certains fonctionnaires (directeurs d’écoles, d’hôpitaux etc.) comme logements de fonction. Le service de logement, ainsi produit par les administrations publiques, est consommé par les ménages bénéficiaires (consommation finale), qui reçoivent en contrepartie un avantage en nature, partie intégrante de leur rémunération brute (D.11). Cette production de service de logement est estimée sur la base des prix observés pour des locations de logements comparables.
2/ Les comptes des APU en France
Les tableaux suivants présentent les comptes des APU du S13 et de ces 3 sous-secteurs, tels qu’ils apparaissent dans les comptes de l’Insee.
Le secteur des administrations publiques est, en France, subdivisé en trois sous-secteurs, selon le domaine de compétence, territorial (compétence nationale ou locale) ou social. Chaque sous-secteur est à son tour subdivisé en deux sous-ensembles, selon un critère de compétence générale ou plus spécialisée :
– L’administration publique centrale (APUC, S.1311) :
– Les administrations de sécurité sociale (S.1314)
Régimes d’assurance sociale (S.13141)
Organismes dépendant des administrations de sécurité sociale (ODASS, S.13142).
Le schéma suivant de la Banque de France datant de 2005 de décomposition des sous-secteurs des APU reste en grande partie d’actualité [4].
Le quatrième niveau d’administration prévu par le SCN et le SEC, administration d’état fédéré (S.1312), n’existe que dans les systèmes de gouvernement fédéral (en Europe : l’Allemagne, l’Autriche et la Belgique, ainsi que l’Espagne, qui est considérée comme tel dans ses comptes nationaux).
Les comptes ci-dessous sont consolidés.
a) les comptes des APU (S13) en une séquence des comptes
Séquence complète des comptes des Administrations Publiques (S13) en France en milliards d’euros
b) Les comptes de production et d ‘exploitation par sous-secteurs des APU
Les consommations intermédiaires des administrations centrales augmentent très fortement (+9,7 % en 2023 après +6,2 % en 2022), portées par l’augmentation générale des prix. Les dépenses de personnel accélèrent également (+4,8 % en 2023 après +3,9 % en 2022), ce qui reflète l’effet en année pleine des revalorisations du point d’indice dans la fonction publique (+3,5 % en juillet 2022 et +1,5 % en juillet 2023), l’incidence de mesures catégorielles, et un emploi public plus dynamique en 2023.
Les consommations intermédiaires des APUL augmentent fortement (+9,8 %) sous l’effet de l’inflation. Comme pour les administrations centrales, les rémunérations sont dynamiques et progressent de 4,8 %.
Comptes de production et d’exploitation des administration publiques centrales (S1311) en milliards d’euros
Comptes de production et d’exploitation des administrations publiques locales (S1313) en milliards d’euros
Comptes de production et d’exploitation des administrations de sécurité sociale (S.1314) en milliards d’euros
c) La Capacité (+) ou besoin (-) de financement des administrations publiques par sous-secteurs des APU
Le besoin de financement des administrations publiques centrales, constituées de l’État et des ODAC, s’élève à 157,2 Md€ en 2023, en hausse de 24,3 Md€ par rapport à 2022. La dégradation du déficit des administrations publiques provient donc en premier lieu de l’accroissement du déficit des administrations centrales. En effet, bien que leurs dépenses augmentent plus modérément que celles des autres sous-secteurs (+1,2 %, contre +7,0 % pour les APUL et +4,0 % pour les ASSO), leurs recettes se replient (-3,1 %, contre +4,0 % pour les APUL et +4,6 % pour les ASSO), car c’est l’État qui absorbe l’essentiel des mesures nouvelles de réduction de prélèvements obligatoires et qui est exposé au contrecoup de l’impôt sur les sociétés.
Le déficit de l’État s’élève à 146,9 Md€, en hausse de 4,5 Md€ par rapport à 2021. À l’inverse, les ODAC dégagent une capacité de financement de 12,0 Md€, en amélioration de 13,6 Md€ par rapport à 2021. Corrigé de l’effet de la reprise de dette de SNCF Réseau, qui dégrade ponctuellement le solde de l’État de 10,0 Md€ en 2022 et augmente symétriquement celui des ODAC, le solde de l’État s’améliore de 5,5 Md€ par rapport à 2021 et celui des ODAC de 3,6 Md€.
Le solde des APUL est en déficit de 9,9 Md€, après ‑1,1 Md€ en 2022. Le solde des collectivités locales devient déficitaire de 5,5 Md€ (après un excédent de 3,0 Md€ en 2022) : les communes sont à l’équilibre (+0,1 Md€, après +2,7 Md€ en 2022), les départements deviennent déficitaires (-3,3 Md€, après +1,5 Md€ en 2022) et le solde des régions se dégrade à -1,9 Md€ (après ‑1,4 Md€ en 2022). Le déficit des organismes divers d’administration locale (unités à compétence spécialisée, comprenant par exemple l’opérateur Île‑de‑France Mobilités) se creuse légèrement, passant de 4,0 Md€ en 2022 à 4,4 Md€ en 2023.
En 2023, le solde des ASSO reste positif, s’établissant à +13,2 Md€, après +8,2 Md€ en 2022 et -19,7 Md€ en 2021. L’amélioration du solde provient d’une hausse des recettes (+33,0 Md€, soit +4,6 %) plus forte que celle des dépenses (+28,0 Md€, soit +4,0 %).
Capacité (+) ou besoin (-) de financement des administrations publiques en milliards d’euros
d) Les différents impôts en France
On distingue plusieurs impôts. Seuls les impôts dits progressifs ont un effet redistributif (parce que leur taux d’imposition augmente avec le niveau de revenu). Deux personnes qui gagnent respectivement 15 000 euros et 200 000 euros par an ne payent rien sur leurs 11 294 premiers euros gagnés (la première tranche), non imposable. Mais elles acquittent un même taux au titre de la tranche suivante de leurs revenus, qui va de 11 295 euros à 28 797 euros : la première personne sera imposée à 11 % sur la part de ses revenus qui va de 11 295 euros à 15 000 euros, tandis que la deuxième personne sera également taxée à 11 % sur sa deuxième tranche qui va de 11 295 euros à 28 797 euros. Et ainsi de suite : la troisième tranche de ses revenus, qui va de 28 798 euros à 82 341 euros, sera taxée à 30 %. La quatrième est, quant à elle, taxée à 41 % : elle concerne ses revenus de 82 342 à 177 106 euros. Au-delà, le taux qui s’applique est 45 %. Cette deuxième personne, qui est riche avec ses 200 000 euros, n’est donc pas taxée à 45 % sur tous ses revenus, mais uniquement sur la partie qui se situe entre 177 106 et 200 000 euros https://www.alternatives-economiques.fr/impots-justes/00112398.
Le principal problème, aujourd’hui, c’est que les impôts progressifs (l’impôt sur le revenu, l’impôt sur la fortune immobilière et les droits de mutation) rapporteraient peu, en France, comparés aux autres taxes dont le mode de calcul est beaucoup moins juste. A eux trois, ils pèsent autour de 12 % (y.c. les autres impôts courants telle la taxe d’habitation ou l’IFI ex ISF) du montant récolté par l’ensemble des prélèvements obligatoires (tableau suivant).
Rapporté à notre richesse nationale, l’impôt sur le revenu ne représenterait que 3,5 % du PIB, bien moins qu’au Danemark (23,5 %), aux États-Unis (12,5 %), en Belgique (12 %) ou en Allemagne (10,5 %), selon les données de l’OCDE. Ces comparaisons internationales sont néanmoins délicates, car d’un pays à l’autre, la nature du système fiscal peut être très différente. Le modèle français, notamment, se caractérise par un poids très important des cotisations sociales, ce qui nous rapproche de l’Allemagne. Ce n’est pas du tout le cas au Danemark, où les impôts sur les revenus et les bénéfices sont rois. Même chose aux États-Unis, où la TVA à la française n’existe pas.
Le calcul des prélèvements obligatoires est présenté dans le premier tableau suivant. On en déduit les graphiques en niveau et tableaux en pourcentage. Pour les cotisations, les chiffrages de « prélèvements obligatoires » excluent généralement les cotisations imputées (D612). Les cotisations imputées reflètent les prestations d’assurance sociale payées par les employeurs à leurs salariés dans le cadre d’un régime auto-géré par l’employeur (principal composante les APU : les pensions de retraite des fonctionnaires des fonctionnaires d’État) Dans ce cas la comptabilité nationale impute un salaire fictif (D122) versé aux ménages et autant de cotisations fictives (D612) reversées par ces derniers à leur employeur, pour faire apparaitre un circuit de cotisations finançant les prestations effectivement payées (D622) par l’employeur. L’utilité de ces imputations reste assez complexe (voir page Dépenses publiques en Europe). Toujours est-il que quand on affiche des agrégats de recettes et dépenses publiques, on retranche les imputations D122 et D612, notamment pour éviter un double compte en dépense.
Calcul des prélèvements obligatoires entre 2013 et 2023, en milliards d’euros
Recettes des principaux prélèvements obligatoires entre 2013 et 2023, en milliards d’euros
Recettes des principaux prélèvements obligatoires entre 2013 et 2023, en % du total
En évolution, les cotisations sociales sont légèrement progressives sur les bas salaires, grâce aux nombreuses exonérations qui existent autour du Smic. Mais, c’est l’inverse pour les hauts revenus : ces cotisations étant plafonnées, elles deviennent dégressives pour les salariés les mieux payés. Au final, selon l’Insee, les cotisations sociales font légèrement augmenter les inégalités.
C’est la même chose pour les taxes sur la consommation, comme la TVA, mais de façon plus marquée, parce que les plus pauvres n’ont pas les moyens d’épargner. Une plus large part de leurs revenus sont consommés et donc taxés, ce qui est moins le cas des plus riches. La TVA pèse donc proportionnellement davantage sur les revenus des ménages les moins favorisés. Sa part augmente entre 2013 et 2023 de 14,3% à 15,9% (14,7% en 2017). Mais les autres impôts sur le produits diminuent relativement de 9,9% en 2017 à 8,9% en 2023.
Les impôts les moins justes auraient donc le vent en poupe : entre 2017 et 2023, le rendement des impôts proportionnels a progressé plus vite que celui des impôts progressifs. Les sommes récoltées par la TVA ont ainsi augmenté de 26 % dans l’intervalle, celles de la CSG de 49 %. Les recettes de l’impôt sur le revenu ont été moins dynamiques (+ 21 %) et celles de l’impôt sur la fortune (IFI ex-ISF) ont chuté de 55 % ! Mais la taxe foncière qui est repertorié dans les impôts sur la production a fortement augmenté : + 38% entre 2013 et 2023 (plus que la TVA et les autres impôts sur les produits). En fait les autres impôts courants ont chuté de – 77% depuis 2013 du fait de la taxe d’habitation bien plus que de l’IFI ex-ISF. Or la taxe foncière est payé par les riches quand la taxe d’habitation est payé aussi par les classes moyennes. De plus les droits de mutation, l’essentiel de l’impôt sur le capital, ont été multipliés par deux.
En prenant un peu plus de recul, on observe que la CSG, créée en 1990 pour financer la protection sociale, est montée en puissance jusqu’à devenir l’un des principaux impôts en France aujourd’hui, dépassant largement l’impôt sur le revenu dès la fin des années 1990.
Enfin cette analyse de la revue Alternatives Économiques ne mentionne pas l’effet redistributif des transferts sociaux en nature marchands et non marchands qui réduisent très fortement les inégalités en France comme dans peu de pays au monde excepté la Belgique (l’éducation, la santé) le rapport n’est plus que de 3. En outre, la justice fiscale ne résume pas tout : l’ascenseur social est aussi important : 12% des enfants des 10% de familles les plus pauvres terminent dans les 10% les plus aisés. C’est aussi ici que se mesurent les inégalités. En revanche, il est indéniable que les impôts sur les transmissions de patrimoine des ménages et d’entreprises sont trop faibles. Mais de nouveau se pose la question de risquer une fuite des capitaux à l’étranger ou des délocalisations si la taxation est remontée.
Selon le Pacte Dutreil, la transmission des titres (parts ou actions) de sociétés et d’entreprises individuelles ayant une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale et la transmission de parts ou actions de sociétés interposées (détenant une participation dans la société dont les titres font l’objet de l’engagement collectif de conservation), est susceptible de bénéficier d’une exonération. Celle-ci concerne la transmission par donation ou par succession, qu’elle s’opère en pleine propriété ou dans le cadre d’un démembrement de propriété (nue-propriété /usufruit). Cette exonération est des ¾ de la valeur des titres ou de l’entreprise. Il s’agit de maintenir le tissu productif des PME dejà faible par rapport aux autres pays.
Recettes des principaux impôts, en milliard d’euros
e) La valeur ajoutée des APU par branches
On pouvait aussi calculer la valeur ajoutée des branches marchandes et non marchandes des APU et sa répartition par les principales branches marchandes et non marchandes.
Valeur ajoutée des administration publiques par branches en milliards d’euros
II – LES RECETTES ET DÉPENSES PUBLIQUES DANS L’UE
Eurostat est chargé de valider et publier les statistiques européennes, notamment les statistiques de finances publiques, après avoir vérifié et éventuellement corrigé les données transmises par les États membres. Dans l’Union européenne, les règles inscrites dans le SEC 2010 sont complétées par un manuel méthodologique sur le déficit et la dette publics, des notes d’orientation et des décisions relatives à des sujets particuliers qui sont établies et arrêtées par Eurostat après avoir reçu l’avis d’un « comité des statistiques monétaires, financières et de balance des paiements » (CMFB) rassemblant les représentants des instituts statistiques nationaux et des banques centrales.
Comme ceux de tout système comptable, les normes et concepts de la comptabilité nationale ainsi complétés par Eurostat ne peuvent pas être assez précis pour traiter tous les cas particuliers, notamment pour pouvoir classer sans ambiguïté tous les organismes à l’intérieur ou à l’extérieur du champ des administrations publiques.
En conséquence, la frontière entre les administrations publiques et les autres secteurs de la comptabilité nationale est parfois discutable. Par exemple, jusqu’à un changement méthodologique intervenu en 2018, les entreprises publiques françaises de l’audiovisuel n’étaient pas des APU car la redevance était considérée en comptabilité nationale comme le prix des services rendus par ces entreprises, économiquement significatif puisqu’il couvrait plus de la moitié de leurs coûts et librement consenti puisque personne n’était obligé d’avoir une télévision. Cette interprétation des principes de la comptabilité nationale était discutable dans la mesure où la redevance est aussi due par les personnes qui regardent seulement les chaînes privées et pour lesquelles ce n’est pas le prix d’un service rendu.
Depuis que les déficits et les dettes des administrations publiques sont limités par les règles du traité de Maastricht dans l’Union européenne, les administrations des États membres, autres que les instituts statistiques, élaborent parfois des montages financiers discutables permettant de classer certains organismes en dehors du périmètre des administrations publiques. Les cas litigieux, relevés par Eurostat ou soumis par les États membres, sont tranchés par Eurostat après consultation du comité des statistiques monétaires, financières et de balance des paiements.
La « présentation intégrée des statistiques de finances publiques (SFP) » est un modèle de présentation dédié aux comptes publics de l’UE qui montre les activités économiques des administrations publiques d’une manière adaptée à l’analyse budgétaire. Elle regroupe l’ensemble des statistiques publiques collectées par Eiurostat spécifiquement pour le secteur des administrations publiques (c’est-à-dire hors entreprises publiques) dans le cadre des comptes nationaux, complétées par des informations statistiques collectées à des fins administratives.
La présentation intégrée des SFP rassemble une analyse du déficit et de la dette et de leurs principales composantes. Plus généralement, les liens entre les variables de stock et de flux ainsi que le lien entre les comptes financiers et non financiers sont rendus transparents. Cela permet d’avoir un aperçu complet et concis des positions financières et non financières des gouvernements. En raison de l’importance du suivi budgétaire, la présentation intégrée des SFP est un outil statistique important qui a été développé afin d’améliorer l’évaluation des positions budgétaires.
Les transactions des comptes financiers – les détails de « l’acquisition nette d’actifs financiers » et de « l’accroissement net des passifs financiers » sont également présentés. La catégorie « acquisition nette d’actifs financiers » est ventilée en sous-catégories, ou instruments financiers, numéraire et dépôts, titres de créance, prêts, actions et autres participations et autres actifs financiers, tandis que la catégorie « accroissement net des passifs financiers » est présentée être composé de numéraire et de dépôts, de titres de créance, de prêts et d’autres passifs.
1/ Les comptes en base 2020
a) Recettes et dépenses
Le tableau récapitulatif des statistiques de finances publiques présente d’abord les recettes totales des administrations publiques comme l’agrégat de toutes les opérations enregistrées en ressources dans le cadre du SEC, y compris les subventions à recevoir dans les comptes courants et les transferts en capital à recevoir enregistrés dans le compte de capital. Les dépenses totales des APU suivent la présentation des recettes. Les dépenses sont un agrégat de toutes les transactions enregistrées en emplois positifs et subventions à payer dans les comptes courants ainsi que des transactions (Formation brute de capital, acquisition moins cessions d’actifs non financiers non produits plus transferts en capital à payer) dans le compte de capital.
Une opération de revenus est une opération qui augmente la valeur nette. Les recettes sont présentées dans les tableaux comme la somme des impôts, des cotisations sociales nettes, des ventes (définies comme la production marchande, la production pour usage final propre et les paiements pour la production non marchande), des autres recettes courantes et des recettes de transfert de capital. Le total des impôts se compose des impôts sur la production et les importations (appelés impôts indirects), des impôts courants sur le revenu et le patrimoine (impôts directs) et des impôts sur le capital (certaines classifications d’impôts incluent les impôts sur le capital en tant que composante des impôts directs).
Les cotisations sociales nettes se composent des cotisations sociales réelles perçues par les employeurs et les ménages ainsi que des cotisations sociales imputées, les suppléments de cotisations sociales des ménages et les charges de service du régime d’assurance sociale. Le total des impôts et des cotisations sociales nettes indique le niveau de charge fiscale, utile pour les comparaisons entre pays. Les « autres revenus courants » comprennent les catégories de revenus de la propriété perçus, d’autres subventions sur la production reçues et d’autres transferts courants. Si cette dernière catégorie est souvent dominée par d’autres transferts courants entre différents niveaux d’administration, ceux-ci doivent être consolidés lors de la présentation des données pour l’ensemble des administrations publiques.
Les dépenses publiques sont calculées comme la somme des transactions dans les catégories suivantes : rémunération des salariés, consommations intermédiaires, intérêts, subventions, prestations sociales, autres dépenses courantes, transferts en capital et investissements en capital.
La catégorie «intérêts» comprend les paiements sur les dettes de l’État selon la méthode de la comptabilité d’exercice. Les dépenses d’intérêts n’incluent pas les frais et charges perçus au titre de la composante service des paiements d’intérêts ; ces dépenses sont enregistrées comme «consommation intermédiaire».
La catégorie « autres dépenses courantes » est composée des « autres impôts sur la production », des « revenus de la propriété autres que les intérêts », des « impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. », des « autres transferts courants » et de l' »ajustement pour variation de droits à pension ».
Les « transferts en capital » comprennent les « subventions à l’investissement » et les « autres transferts en capital ». Dernière de la séquence, la catégorie « investissements en capital » comprend la « formation brute de capital fixe », entre autres transactions en capital. Les cessions d’actifs non financiers sont comptabilisées en tant qu’investissements négatifs dans cette catégorie et non du côté des revenus.
Présentation des recettes et dépenses publiques
b) Le déficit public
Le solde comptable des administrations publiques dans les comptes non financiers est la capacité de financement (signe positif) ou le besoin de financement (signe négatif), c’est-à-dire l’excédent ou le déficit des administrations publiques dans la présentation intégrée des SFP, c’est-à-dire le total des recettes des administrations publiques moins le total des administrations publiques dépense.
C’est le déficit public au sens de Maastricht. Il mesure la différence entre l’ensemble des dépenses courantes, dépenses d’investissement non financier et transferts en capital qu’elles effectuent, d’une part, et l’ensemble de leurs ressources non financières, d’autre part.
Le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, a défini cinq critères de convergence que les États membres doivent respecter pour passer à la monnaie unique, l’euro. Deux critères sont relatifs à la maîtrise des déficits publics : le déficit des finances publiques ne doit pas dépasser 3 % du PIB pour l’ensemble des Administrations publiques et la dette publique doit être limitée à 60 % maximum du PIB.
c) Dette publique et lien avec le déficit
Les tableaux d’Eurostat de la présentation intégrée comprennent ce que l’on appelle «l’ajustement stock-flux» (SFA) et la dette publique brute en valeur nominale (selon la définition de Maastricht). Le SFA est la différence entre la variation de l’encours de la dette publique et le flux du déficit/excédent annuel. Il est bien connu que les déficits contribuent à augmenter les niveaux d’endettement, tandis que les excédents les réduisent. Toutefois, l’évolution de la dette publique reflète également d’autres éléments. Un SFA positif signifie que la dette publique augmente plus que le déficit annuel (ou diminue moins que ce qu’implique l’excédent). L’importance du SFA a été soulignée à maintes reprises, car un suivi statistique efficace de la performance budgétaire nécessite de comprendre la cohérence entre les deux indicateurs budgétaires clés : le déficit public et la dette (page Dette publique).
En France, la dette publique brute au sens du traité de Maastricht a augmenté de 165 Md€ entre les 31 décembre 2020 et 2021, soit plus que le déficit public (161 Md€) et l’écart entre ces deux agrégats est souvent plus important. De nombreux facteurs peuvent expliquer cette différence, dans un sens ou dans l’autre, entre la variation de la dette publique et le déficit public sur une même période.
Le déficit public peut d’abord être financé par des cessions d’actifs financiers (vente d’actions par exemple), des remboursements de créances (sur d’autres Etats par exemple) ou une diminution des liquidités à la disposition des administrations (excédents de leurs comptes bancaires par exemple). Le cas échéant, le déficit public n’augmente pas la dette brute (en revanche, la dette nette s’accroît).
Inversement, la dette publique brute peut augmenter en l’absence de déficit public si les administrations empruntent pour financer l’acquisition d’actifs financiers (achats d’actions d’entreprises ou souscription à leurs augmentations de capital, prêts à des États étrangers ou à des entreprises, liquidités…). Dans ce cas, la dette nette ne varie pas.
L’écart entre le déficit et la variation de la dette publique brute sur une période donnée s’explique donc largement par ces « flux nets de créances » (en fait le total des flux nets d’actifs financiers) exprimés en valeur nominale comme la dette au sens de Maastricht. D’autres facteurs interviennent également.
d) Dépenses publiques
Le montant des dépenses des APU, rapporté au PIB, est très différent d’un pays à l’autre alors que les besoins sont assez largement les mêmes (sécurité, éducation, infrastructures, retraites, assurances contre les risques de maladie ou de chômage…). Si la frontière tracée dans certains pays entre les administrations publiques et les autres secteurs peut parfois être discutable, ces écarts entre les niveaux des « dépenses publiques » ont deux autres causes beaucoup plus importantes : l’ampleur et l’efficience relatives des moyens consacrés dans chaque pays à la satisfaction de ces besoins ; les conditions institutionnelles dans lesquelles ils sont satisfaits et qui conduisent à considérer qu’ils le sont soit par des administrations publiques soit par d’autres secteurs de l’économie, conformément à la définition des APU.
En particulier, si les assurances sociales sont fournies facultativement par des entreprises privées concurrentielles en contrepartie de primes couvrant leurs coûts, comme souvent aux États-Unis, ces entreprises sont considérées comme des sociétés financières (assurances), donc classées hors des APU, et les montants versés à leurs assurés ne sont pas des dépenses publiques. Si elles sont fournies obligatoirement par des organismes contrôlés par l’État et financés par des prélèvements obligatoires, comme souvent en Europe et notamment en France, elles sont classées dans les APU et leurs prestations sont des dépenses publiques.
D’autres exemples comme le classement des hôpitaux en sociétés non financières en Allemagne et aux Pays-Bas montrent la difficulté de comparer entre pays ce ratio en % du PIB =à moins de parvenir à faire les corrections adéquates (voir page Dépenses publiques en Europe).
Le fichier suivant est issu d’Eurostat. Il décrit les comptes des APU de chaque pays. On en a repris les principales variables et les 4 grands ratios des finances publiques (en rouge).
Statistiques des finances publiques des pays de la zone Euro en milliards d’euros (ratios en % du PIB)
Source : Eurostat
III – LES PRINCIPAUX RATIOS DES APU DANS L’UE
1/ définition
Le taux de déficit publique est présenté en termes de points de PIB (rapport, exprimé en pourcentage, entre le besoin de financement et le PIB).
Le taux de dépenses publiques est le rapport de celles-ci au PIB;
Le taux de prélèvements obligatoires (PO) est le rapport des prélèvements au PIB, Mais le concept des PO est quelque peu mouvant. Un chapitre y esi consacré plus loin. Les prélèvements obligatoires sont une notion de comptabilité nationale ; ils désignent des versements effectués par des personnes physiques ou morales aux administrations publiques afin de financer leurs dépenses, en première approximation impôts et taxes (D2, D5, D9) plus corisations sociales nettes (D61). . Il existe trois types de prélèvements obligatoires (les impôts et taxes fiscales sont souvent regroupé):
– les impôts ;
– les cotisations sociales ;
– les taxes fiscales.
La dette au sens de Maastricht couvre trois passifs financiers de l’ensemble des administrations publiques : les numéraires et dépôts (AF.2), les titres de créances (AF.3) et les crédits (AF.4). C’est une dette brute, consolidée et exprimée à sa valeur de remboursement, définie sur des concepts du Système européen de comptes nationaux (SEC 2010). La dette au sens de Maastricht, ou dette publique notifiée, couvre l’ensemble des administrations publiques au sens des comptes nationaux : l’État, les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale. La dette au sens de Maastricht ne comprend pas l’ensemble des passifs financiers. La formule suivante permet de résumer les passifs pris en compte : Encours de dette au sens de Maastricht = passif AF.2 (numéraires et dépôts) + passif AF.3 (titres de créances) + passif AF.4 (crédits). En sont exclus les produits financiers dérivés, les intérêts courus non échus ainsi que les autres comptes à payer.
2/ Déficit public en % du PIB
On présente les données pour les principaux pays de l’UE ainsi que les 4 ratios des finances publiques.
Le ratio déficit public/PIB de l’UE a diminué de -3,5 % en 2023 à -3,2 % en 2024 et dans la zone euro de -3,5 % à -3,1 %.
En 2021 et 2022, les déficits ont diminué après que les valeurs les plus élevées de la série chronologique (-7,0 % pour la zone euro et -6,7 % pour l’UE) aient été enregistrées en 2020. Le ralentissement économique provoqué par la pandémie de COVID-19, comme en témoigne une baisse du PIB nominal entre 2019 et 2020, ainsi que les mesures de dépenses visant à contenir l’impact économique et social de la pandémie de COVID-19 ont eu un fort impact sur les ratios de déficit et d’endettement en 2020. En 2022, 2023 et dans une moindre mesure en 2024, les prix élevés de l’énergie et les mesures prises par les gouvernements de l’UE pour atténuer leur impact, ont influencé le solde public, de sorte que pour l’UE et la zone euro, les déficits sont restés à un niveau relativement élevé.
En 2024, tous les États membres, à l’exception du Danemark (+4,5 %), de l’Irlande et de Chypre (+4,3 % chacun), de la Grèce (+1,3 %), du Luxembourg (+1,0 %) et du Portugal (+0,7 %), ont enregistré un déficit. Les déficits les plus élevés ont été enregistrés en Roumanie (-9,3 %), en Pologne (-6,6 %) et en France (-5,8 %). Au total, 12 États membres ont enregistré des déficits supérieurs ou égaux à 3 % du PIB : la Roumanie, la Pologne, la France, la Slovaquie, la Hongrie, l’Autriche, la Belgique, la Finlande, Malte, l’Italie, l’Espagne et la Bulgarie.
Solde public, 2023 et 2024, (% du PIB)
3/ Dette publique en % du PIB
Dans l’UE, le ratio dette publique/PIB est passé de 80,8 % fin 2023 à 81,0 % fin 2024, et dans la zone euro, il est passé de 87,3 % à 87,4 %.
Fin 2024, les ratios de dette publique par rapport au PIB les plus bas ont été enregistrés en Estonie (23,6 %), en Bulgarie (24,1 %), au Luxembourg (26,3 %), au Danemark (31,1 %), en Suède (33,5 %) et en Lituanie (38,2 %). Au total, 12 États membres affichaient des ratios de dette publique par rapport au PIB supérieurs à 60 %, les plus élevés étant enregistrés en Grèce (153,6 %), en Italie (135,3 %), en France (113,0 %), en Belgique (104,7 %) et en Espagne (101,8 %).
Par rapport à 2023, 16 États membres ont enregistré une augmentation de leur ratio dette/PIB à la fin de 2024 et 11 États membres une diminution à la fin de 2024. Les plus fortes augmentations du ratio ont été enregistrées en Roumanie (+5,9 pp), en Pologne (+5,7 pp), en Finlande (+4,5 pp), en Slovaquie (+3,6 pp), en Estonie (+3,4 pp), en Autriche (+3,3 pp) et en France (+3,2 pp), tandis que les plus fortes baisses ont été observées en Grèce (-10,3 pp), à Chypre (-8,6 pp), en Croatie (-4,3 pp), en Espagne (-3,3 pp), au Portugal (-2,8 pp), au Danemark (-2,5 pp) et en Irlande (-2,4 pp).
Au niveau de l’UE et de la zone euro, l’augmentation du ratio dette/PIB en 2024 est due à une augmentation de la dette publique légèrement supérieure à celle du PIB en termes absolus. La dette augmente lorsque les gouvernements doivent emprunter pour financer leurs déficits. Une autre raison importante de l’augmentation de la dette publique est la nécessité pour les gouvernements de financer l’acquisition d’actifs financiers.
Dette publique, 2023 et 2024, (dette brute consolidée des administrations publiques, % du PIB)
4/ Recettes et dépenses publiques en % du PIB
a) Recettes et dépenses publiques
L’importance du secteur des administrations publiques dans l’économie peut être mesurée en termes de recettes et de dépenses totales des administrations publiques en pourcentage du PIB. En 2024, les dépenses publiques dans la zone euro équivalaient à 49,6 % du PIB et les recettes publiques à 46,5 % du PIB. Les chiffres pour l’UE étaient respectivement de 49,2 % et 46,0 %. Les ratios de dépenses et de recettes publiques ont diminué dans l’UE et la zone euro par rapport à 2023
Suite à l’augmentation des dépenses totales en pourcentage du PIB dans l’UE et la zone euro en 2024, les niveaux restent supérieurs aux tendances à long terme. Entre 2014 et 2019, les dépenses totales en pourcentage du PIB ont suivi une tendance à la baisse dans l’UE et dans la zone euro. En 2020, le ratio a augmenté de +6,3 pp dans l’UE et de +6,6 pp dans la zone euro par rapport à l’année précédente. En 2021 et 2022, le ratio a fortement diminué dans la zone euro et l’UE. En 2023, la réduction des ratios des dépenses totales des administrations publiques au PIB de -0,2 pp dans l’UE et de -0,5 pp dans la zone euro marque une baisse moins prononcée par rapport aux deux années précédentes. En revanche, en 2024, le ratio des dépenses publiques au PIB dans la zone euro et l’UE a augmenté respectivement de 0,1 pp et 0,2 pp.
Évolution du total des dépenses et des recettes totales, 2014-2024 (% du PIB)
Le niveau des dépenses et des recettes des administrations publiques varie considérablement d’un État membre à l’autre . En 2024, les États membres de l’UE affichant les niveaux les plus élevés de dépenses et de recettes publiques combinées en proportion du PIB (supérieurs à 100 %) étaient la Finlande, la France, l’Autriche, la Belgique et la Suède ; la Norvège a également enregistré un ratio supérieur à 100 %. En 2024, cinq États membres de l’UE (Irlande, Malte, Bulgarie, Roumanie et Lituanie) ont déclaré des ratios combinés relativement faibles (inférieurs à 80 % du PIB).
Recettes et dépenses publiques, 2023, (% du PIB)
b) Les recettes publiques en % du PIB
En France ce ratio est de 51,3% en 2024 contre 46 % dans l’UE des 27 pays. Seuls l’Autriche et la Finlande ont des pourcentages comparables. En examinant chaque pays déclarant, l’importance relative des différentes catégories de recettes variait considérablement. Les impôts représentaient moins de 50 % des recettes totales des administrations publiques en Tchéquie (46,6 %), en Slovaquie (46,9 %), en Slovénie (47,1 %) et en Roumanie (49,7 %) en 2024. En revanche, les impôts représentaient 87,7 % des recettes totales des administrations publiques au Danemark, 78,9 % en Suède. Le pourcentage est de 56,1% en France.
En 2024, les cotisations sociales nettes représentaient la part la plus élevée des recettes totales en Tchéquie (38,9 %), en Slovaquie (38,2 %), en Slovénie (37,7 %) et en Allemagne (37,5 %). Les parts les plus faibles des cotisations sociales dans les recettes totales ont été enregistrées au Danemark (1,4 %) et en Suède (7,2 %), ainsi qu’en Islande (6,9 %), avce un ratio de 32,1% en France.
La part la plus élevée des revenus de la propriété a été observée en Norvège (28,3 %), principalement en raison des revenus de l’extraction de pétrole et de gaz.
En 2024, l’Irlande a enregistré la plus grande part d’« autres recettes » (10,8 % des recettes totales), en grande partie en raison des montants accordés par un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne enregistrés comme recettes de transfert de capitaux
Principales composantes des recettes publiques, 2024, (% du total des recettes)
c) Structure des dépenses publiques
La plus grande part des dépenses publiques de l’UE en 2024 concernait la redistribution des revenus sous forme de transferts sociaux en espèces ou en nature
Les transferts sociaux (prestations sociales et transferts sociaux en nature — production marchande achetée) ont représenté 44,4 % des dépenses totales dans l’UE et 46,1 % dans la zone euro. La rémunération des salariés (salaires et traitements ainsi que cotisations sociales des employeurs) a représenté 20,8 % des dépenses publiques totales dans l’UE et 20,1 % dans la zone euro. La consommation intermédiaire (l’achat de biens et services nécessaires à la production) a représenté 12,6 % des dépenses totales dans l’UE et 12,1 % des dépenses totales dans la zone euro. Les revenus de la propriété versés — dont la part la plus importante est constituée de loin de paiements d’intérêts — ont représenté 3,8 % des dépenses publiques dans l’UE et la zone euro. La formation brute de capital fixe (principalement les investissements en actifs non financiers) a représenté 7,3 % des dépenses totales dans l’UE et 6,8 % dans la zone euro. Les subventions ont représenté 3,1 % des dépenses publiques dans l’UE et la zone euro. Français La part des subventions dans les dépenses totales a augmenté de manière significative en 2020 et est restée à un niveau élevé tout au long de 2021 en raison des mesures de soutien au marché du travail ainsi que d’autres mesures visant à atténuer l’impact économique des mesures de confinement de la pandémie de COVID-19. Les subventions liées à la COVID-19 ont largement diminué en 2022 et n’ont plus eu d’impact sur les dépenses en 2023, mais ont été en partie remplacées en 2022 et 2023 par des subventions sur les produits (par exemple l’électricité et l’essence) et la production (par exemple les transports publics) afin d’atténuer l’impact des prix élevés de l’énergie. En 2024, au niveau de l’UE et de la zone euro, les subventions représentent une part nettement inférieure des dépenses totales par rapport aux années précédentes.
Principales composantes des dépenses publiques, 2024 (% des dépenses totales)
d) Les impôts et les cotisations sociales nettes (proche du taux de prélèvement obligatoire) en % du PIB
Les principaux types de recettes publiques sont les impôts sur la production et les importations , les impôts courants sur le revenu et le patrimoine, etc., et les cotisations sociales nettes . Pour l’UE, les impôts sur la production et les importations représentaient l’équivalent de 12,8 % du PIB en 2024, les impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. à 13,3 % du PIB, et les cotisations sociales nettes à 14,0 % du PIB.
Par rapport au PIB, les recettes provenant des impôts sur la production et les importations sont restées presque stables en ratio du PIB sur la période 2014-2019 dans l’UE. En 2020, le ratio a diminué de -0,3 pp pour n’augmenter que de 0,2 pp en 2021. En 2022, les impôts sur la production et les importations par rapport au PIB ont diminué de -0,3 pp. En 2023, les impôts sur la production et les importations par rapport au PIB ont encore diminué de -0,5 pp tandis qu’en 2024, le ratio est resté inchangé.
À l’exception d’une baisse en 2023, les impôts courants sur le revenu et la fortune ont augmenté régulièrement, passant de 12,6 % du PIB en 2014 à 13,3 % du PIB en 2024. Les impôts courants sur le revenu et la fortune sont dominés par l’impôt sur le revenu des personnes physiques, qui reste relativement stable par rapport à l’impôt sur le revenu des sociétés, qui a tendance à fluctuer davantage d’une année à l’autre.
Les cotisations sociales nettes sont restées relativement stables en ratio du PIB tout en suivant une légère tendance à la baisse – variant entre 14,3 % en 2014 et 14,1 % du PIB en 2019. En 2020, les cotisations sociales nettes ont augmenté pour atteindre 14,5 % du PIB. L’une des raisons de l’augmentation des recettes nettes des cotisations sociales en 2020 était que de nombreux programmes de soutien au marché du travail et autres mesures sociales dans les États membres de l’UE pour atténuer l’impact économique et social de la pandémie de COVID-19 ont assuré une couverture continue des cotisations, de sorte que l’impact de la pandémie de COVID-19 a été moins prononcé que pour les impôts sur la production et les importations. Cependant, les années suivantes (2021-2023), les cotisations sociales nettes en ratio du PIB ont diminué pour atteindre 13,7 %. En 2024, au niveau de l’UE, les recettes nettes des cotisations sociales s’élevaient à 14,0 % du PIB, soit un niveau inférieur au ratio d’avant 2019, mais une forte augmentation par rapport à 2023.
La structure des recettes fiscales variait considérablement entre les États membres de l’UE en 2024 . Comme on pouvait s’y attendre, les États membres qui ont déclaré des niveaux de dépenses relativement élevés étaient généralement ceux qui ont également levé davantage d’impôts et de cotisations sociales (en proportion du PIB) pour les administrations publiques. Par exemple, en 2024, le ratio recettes/PIB le plus élevé des principales catégories d’impôts et de cotisations sociales était de 45,1 % du PIB enregistré au Danemark, suivi de 44,8 % enregistré en Autriche, 44,5 % du PIB en France, 44,3 % du PIB en Belgique, 42,8 % du PIB au Luxembourg et 42,5 % du PIB en Italie. La part du PIB représentée par ces recettes était inférieure à 30 % en Irlande (23,4 %), en Roumanie (28,7 %) et à Malte (29,7 %).
Principales catégories d’impôts et de cotisations sociales, soit les prélèvements obligatoires, 2024 (% du PIB)
IV – LES IMPÔTS ET TAXES, PRINCIPALES RECETTES
Les impôts sont des versements obligatoires, sans contrepartie (des transferts), en espèces ou en nature, dus par des unités institutionnelles aux administrations publiques dans l’exercice de leur pouvoir souverain (ou régalien). Certains impôts sont dus aux institutions supranationales (l’Union européenne) auxquelles les États nationaux ont délégué une partie de leur souveraineté. L’approbation des impôts dans le cadre d’un processus législatif leur confère le statut d’opérations (ou de transactions) effectuées par accord mutuel.
La notion d’ « impôt » ou de « taxe » en comptabilité nationale peut ne pas coïncider strictement avec la notion retenue dans le Code des impôts et en comptabilité publique. Certaines taxes peuvent ainsi être reclassées par les comptables nationaux, pour être enregistrées en achat de service ou en opération financière.
Au sens des comptes nationaux, le total des impôts collectés en France par les administrations publiques et les institutions européennes s’élève à 525,2 Mds € en 2008 et à 483 Mds € en 2009 (voir aussi le chapitre suivant sur « les prélèvements obligatoires »).
Trois types d’impôts sont distingués par le SEC selon leur origine :
les impôts sur la production et les importations (D.2),
les impôts courants sur le revenu et le patrimoine (D.5),
les impôts en capital (D.91).
Les deux premiers sont des transferts courants. Les derniers sont des transferts en capital (D.9).
1/ Impôts sur la production et les importations (D.2)
Ils sont enregistrés en ressource du Compte d’affectation des revenus primaires des administrations publiques. Ils se décomposent en :
a) Impôts sur les produits (D.21), dont :
– impôts de type TVA (D.211) collectés par les entreprises, ils sont intégralement supportés, en dernier ressort, par l’acheteur final ;
– impôts sur les importations autres que TVA (D.212) (droits de douane, octroi de mer etc.) ;
– autres impôts sur les produits (D.214) : droits d’accises, comme la taxe sur les produits pétroliers (TIPP) ou les droits sur tabacs et alcools, droits de timbre, impôts sur les transactions mobilières et immobilières etc.
On note que dans les comptes nationaux, les impôts sur les produits (D.21) ne sont versés par aucun secteur. Ils sont un élément de passage du prix de base des ressources au prix d’acquisition des emplois. Dans le tableau économique d’ensemble (TEE), ils figurent dans la colonne « impôt‑subvention sur les produits », non ventilée par secteurs institutionnels.
b) Autres impôts sur la production (D.29) :
ils sont supportés par les entreprises (ou plutôt les producteurs) du fait de leurs activités de production, indépendamment de la valeur ou de la quantité des biens et services produits ou vendus. Ils se décomposent en :
– Impôts sur les salaires et la main d’œuvre (D.291) (dont taxes sur les salaires, versement transport…)
– Impôts divers sur la production (D.292) : impôts sur la propriété ou l’utilisation d’actifs fixes (y compris de bâtiments à usage d’habitation) à des fins de production, et autorisations d’exercer une activité commerciale ou professionnelle etc. (dont taxe professionnelle, taxe foncière…).
La taxe foncière (D.292) peut être versée par les sociétés ou par les ménages propriétaires dans le cadre de la production de service de logement).
2/ Impôts courants sur le revenu et le patrimoine (D.5)
Ils se caractérisent par le fait d’être prélevés périodiquement sur le revenu et le patrimoine des unités institutionnelles. Ils sont enregistrés en ressource du Compte de distribution secondaire du revenu des administrations publiques.
Ils se décomposent en :
– Impôts sur le revenu (D.51) – qui frappent tous les revenus, bénéfices et plus-values dont :
Impôts sur le revenu des personnes physiques (IR)
Contribution sociale généralisée (CSG)
Contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS)
Impôts sur les sociétés (IS).
– Autres impôts courants (D.59), dont :
impôts courants sur le capital (par exemple l’impôt de solidarité sur la fortune ISF),
taxes pour la détention de véhicules, bateaux et avions, ou pour l’obtention de divers permis (de tir, chasse, pêche etc.),
taxe d’habitation etc.
Les crédits d’impôt
Un crédit d’impôt est un avantage fiscal concernant une population de contribuables remplissant des conditions particulières et se traduisant en principe par une réduction du montant d’impôt final à payer compte tenu des règles fiscales en vigueur.
Ils sont de deux types :
les crédits d’impôt non récupérables (ou non payables): ils ne peuvent produire d’effet que sur le montant d’impôt à payer. Il n’y a pas de paiement effectué par l’administration publique (sauf s’il s’agit d’un remboursement).
les crédits d’impôt récupérables (ou payables): dans le cas où le montant du crédit d’impôt serait supérieur au montant de l’impôt dû – et a fortiori si le bénéficiaire n’est pas imposable – le montant du crédit en excès de l’impôt fait l’objet d’un versement de l’administration au bénéficiaire.
a) premier exemple : la prime pour l’emploi
Instaurée à compter de l’année 2001, la prime pour l’emploi est une aide au retour à l’emploi bénéficiant aux foyers ayant un revenu d’activité modeste, et qui prend la forme d’un crédit d’impôt, calculé sur la base de l’IR, récupérable par le bénéficiaire. Il est à noter que, dans les comptes nationaux, l’assiette de l’impôt prend en compte l’impôt sur le revenu (IR) augmenté de la CSG et de la CRDS. Si elle ne dépasse pas ce montant global d’impôt dû, la prime pour l’emploi vient en déduction de cet impôt global (enregistré en D.51 « impôt sur le revenu »). Si la prime pour l’emploi est d’un montant supérieur à l’impôt dû, la partie de la prime pour l’emploi qui dépasse ce montant d’impôt dû est enregistrée en comptabilité nationale en prestation sociale D.624 (« prestation d’assistance sociale en espèces »).
Dans le SCN2008 et le SEC2010 (d’application en 2013-2014), l’enregistrement des crédits d’impôts récupérables (ou payables) est modifié. Ils sont considérés d’une nature un peu différente des autres crédits d’impôts dans la mesure où ils concernent aussi les ménages qui ne contribuent pas à l’impôt. Dans un souci de transparence et de vérité des comptes, il est recommandé de les considérer intégralement comme des dépenses (sans diminution des recettes fiscales). Ainsi, c’est l’ensemble de la prime pour l’emploi qui sera enregistrée en prestation sociale, et pas seulement le montant supérieur à l’impôt dû. Cela ne change pas le calcul du besoin de financement des administrations publiques, mais modifie et le calcul des prélèvements obligatoires et celui des dépenses publiques.
b) second exemple :le CICE
Autre exemple, les salaires versés par les entreprises ouvrent droit à un crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE à compter du 1er janvier 2013 [7]. L’assiette du CICE est constituée des rémunérations brutes soumises aux cotisations sociales versées au cours d’une année civile dans la limite de 2,5 fois le salaire minimum légal (Smic). Le taux du crédit d’impôt est de 4 % pour les rémunérations versées au titre de 2013 (première année d’application), et de 6 % pour celles versées au titre des années suivantes. Le CICE s’impute sur les sommes dues par les entreprises au titre de l’impôt sur les sociétés (IS) ou de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) pour les entreprises qui ne sont pas assujetties à l’IS. De manière générale, le CICE dû au titre d’une année donnée s’impute sur l’impôt dû au titre du même exercice. Ainsi, le CICE calculé au titre des rémunérations versées en 2013 doit être imputé sur l’impôt dû au titre de l’exercice 2013. Si le CICE ne peut pas être utilisé intégralement (parce qu’il excède le montant dû au titre de l’IS ou de l’IRPP), il peut servir au paiement de l’impôt dû au cours des trois années suivantes. La fraction non imputée au terme des trois ans est remboursée à l’entreprise. Par exception, le remboursement immédiat et intégral de la créance peut être demandé par certaines entreprises (PME, entreprises nouvelles, jeunes entreprises innovantes, entreprises en difficulté). Compte tenu de ces caractéristiques, le CICE dû au titre de l’année 2013 est enregistré dans les comptes 2013 des entreprises, mais ne commence à jouer sur leur trésorerie qu’à partir du règlement du solde d’IS dû au titre de l’exercice 2013, soit en 2014. Dans les comptes des entreprises, il peut apparaître en déduction des charges de personnel, mais aussi en déduction de l’IS.
Le traitement du CICE en comptabilité nationale est très différent. Conformément aux dispositions du Système européen de comptes (SEC 2010) relatives aux crédits d’impôt, le CICE doit être enregistré en dépense en une seule fois, l’année où l’entreprise fait valoir sa créance sur l’État. En comptabilité nationale, le CICE ne vient donc en déduction ni des rémunérations salariales ni des impôts versés, mais est enregistré en subvention sur les rémunérations (D.391). En outre, le CICE dû au titre de l’année 2013 est enregistré en une fois en 2014, bien que l’impact du CICE sur les recettes budgétaires s’étale sur plusieurs années. Ce mode d’enregistrement du CICE induit donc un décalage temporel en termes d’impact sur le déficit de l’État, selon que l’on considère le solde d’exécution budgétaire ou le déficit en comptabilité nationale notifié à la Commission européenne : le CICE dû au titre de l’exercice 2013 pèse en totalité sur le déficit notifié pour l’année 2014, tandis que l’impact sur le solde d’exécution budgétaire est étalé sur plusieurs années à partir de 2014. En comptabilité nationale, le CICE accroît la dépense de subvention et pèse sur le déficit public à hauteur de 10,2 milliards d’euros en 2014 (soit 0,5 point de PIB), ce qui correspond au montant de la créance déclarée par les entreprises au fisc en 2014 au titre de l’exercice 2013. L’impact sur les recettes fiscales et le solde d’exécution budgétaire est moindre puisqu’il se limite aux montants imputés sur l’IS ou l’IRPP payé en 2014, ou bien directement remboursés en 2014 aux entreprises, soit environ 6 milliards d’euros.
3/ Impôts en capital (D.91)
Ce sont des impôts qui frappent de façon occasionnelle la valeur des actifs détenus par les unités institutionnelles, ou transférés entre elles par héritages, donations etc. Ils sont enregistrés comme transferts en capital, dans le Compte de capital. Ils se composent principalement de :
– droits de succession, sur les donations entre vifs etc.
– prélèvements exceptionnels sur le capital, sur la valeur des actifs etc.
V – LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES (PO)
Les PO ont pour caractéristique d’être payés par les ménages et entreprises sans qu’ils puissent en refuser le paiement ou en moduler le montant et sans qu’ils reçoivent directement et immédiatement un service en contrepartie. Ils sont constitués d’impôts et de cotisations sociales.
Il y a des liens étroits entre les notions d’administration publique et de prélèvement obligatoire : les administrations publiques sont financées principalement, mais pas exclusivement, par des prélèvements obligatoires ; un prélèvement obligatoire ne peut être affecté qu’à une administration publique (ou à l’Union européenne).
Les PO se calcule en général par la somme des impôts D2 (Impôts indirects) + D5 (Impôts directs ) + D91 (impôts sur le patrimoine) plus les cotisations sociales nettes (D61). Le caractère « net » se réfère aux impôts et cotisations chiffrés d’après les montants appelés. Ils sont complétés d’une dépense pour impôts et cotisations qui ne seront pas recouvrés ; le montant net est la ressource totale d’impôts et cotisations sociales moins cette dépense. On présente ici les ratios dans le principaux pays de l’UE.
Pour Eurostat, les crédits d’impôts sont des subventions enregistrées parmi les dépenses publiques et ne sont donc pas déduits des prélèvements obligatoires (PO) alors que l’Insee les déduit des PO tout en les incluant dans les dépenses publiques.
En outre, contrairement à l’Insee, Eurostat inclut dans les PO les cotisations que les États se versent à eux-mêmes pour financer les retraites de leurs agents (cotisations dites « imputées » du régime direct employeur – D612).
Le montant des prélèvements obligatoires (PO) en France est de 1 218 Md€, soit 43,2 % du PIB, en 2023, après 1 194 Md€ (45,0 % du PIB) en 2022 selon l’Insee. Il représentait 48,0 % du PIB en 2022 selon Eurostat, dont la définition des prélèvements obligatoires diffère légèrement (du fait du traitement des crédits d’impôt). Le « taux des prélèvements obligatoires » (rapport entre leur montant et le PIB) situait alors la France au premier rang des pays européens, devant la Belgique (45,6 %). La moyenne était à 41,9 % du PIB pour la zone euro et 41,2 % pour l’Union européenne.
1/ l’évolution du taux de PO en % du PIB en France
En 2022, les recettes publiques augmentent de 7,3 % par rapport à 2021. Le taux de prélèvements obligatoires (net des crédits d’impôt) augmente et atteint 45 % du PIB en 2022.
En 2022, la croissance spontanée – corrigée de l’effet des mesures nouvelles – des prélèvements obligatoires augmente davantage que l’activité en valeur (+8,7 % contre +5,5 %), notamment du fait de la hausse de la TVA, soutenue par des prix à la consommation plus dynamiques que le prix du PIB. La très forte croissance du bénéfice fiscal en 2021 affecte positivement l’impôt sur les sociétés, à la fois sur le solde et les acomptes versés en 2022. Enfin, la forte hausse de la masse salariale soutient celle des cotisations, des prélèvements sociaux et de l’impôt sur le revenu.
A contrario, les mesures nouvelles contribuent, à hauteur de -7,7 Md€, à modérer la hausse des prélèvements obligatoires, en particulier la baisse de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) dans le cadre du bouclier tarifaire électricité, la suppression de la contribution à l’audiovisuel public et les poursuites de la baisse du taux d’impôt sur les sociétés et de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, tandis que l’instauration d’une contribution sur les rentes inframarginales des producteurs d’électricité et la perception de recettes au titre des charges de service public de l’énergie jouent en sens inverse.
Les prélèvements obligatoires en 2022 par sous-secteur et par type d’impôt
Le graphique suivant présente la répartition des PO par catégories d’administrations publiques : Etat, organismes divers d’administration centrale (ODAC), administrations publiques locales (APUL) et administrations de sécurité sociale (ASSO). Les institutions européennes en reçoivent 0,6 %.
La répartion des prélèvements obligatoires par catégories d’administrations en 2023 en % du total
Source ; Insee, FIPECO
Prélèvements obligatoires des administrations publiques et des insitutions communautaires en % du PIB
Le tableau suivant montre les principales catégories de prélèvements obligatoires en pourcentage du total. Il y a deux grandes catégories, les cotisations sociales et les impôts. Mais ce tableau décompose seulement les impôts en se limitant au montant total pour les cotisations sociales.
Les principales catégories de prélèvements obligatoires en 2023 en % du total
2/ Les données sur les principaux impôts en France qui rentrent dans le calcul des prélèvements obligatoires
Il est très instructif de détailler les principaux impôts par catégorie qui rentrent dans le calcul des PO. Dans les tableaux suivants, pour la catégorie « impôts sur les produits » (D21), les impôts détaillés représentent environ 80 % de l’ensemble. Pour les autres catégories d’impôts, ils rendent compte d’environ 90 % du total. Le montant total de la TVA excède légèrement le montant présenté ici. En effet, seule la partie classée en « impôts de type TVA » (D211) figure ici. L’impôt sur le revenu des personnes physiques, l’impôt sur les sociétés et la taxe sur les salaires sont présentés nets des crédits d’impôts.
Principaux impôts par catégorie et calcul des prélèvements obligatoires en milliards d’eurosSource : Comptes nationaux – Base 2020, Insee
Les impôts de production forment un ensemble hétérogène de taxes sur les salaires (comme le versement transports en France), les actifs physiques (comme les taxes foncières), le chiffre d’affaires (comme la contribution sociale de solidarité des sociétés) ou la valeur ajoutée (comme la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises). Ils dépassent 75 Mds en 2020. Ils sont deux fois plus élevés que les impôts sur le sociétés (36,8 Mds en 2020). Qu’est-ce qu’un impôt de production ? Il s’agit d’un prélèvement obligatoire qui intervient lors de la production d’un produit ou d’un service, de son importation ou de sa vente. La C3S (Contribution sociale de solidarité des sociétés) qui s’applique sur le chiffre d’affaires annuel est le plus connu. Qu’une entreprise gagne ou perde de l’argent, elle est redevable de cet impôt, à hauteur de 0,16 % du chiffre d’affaires.
Les impôts de production frappent ainsi les facteurs de production, indépendamment de la rentabilité de l’activité, et pénalisent structurellement la compétitivité des seules entreprises implantées sur le territoire, en particulier les entreprises industrielles. Ils affectent tout particulièrement les décisions d’implantation des entreprises. Afin de réindustrialiser les territoires et d’améliorer la performance due tissu industriel particulièrement affecté par la crise actuelle, la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 prévoit une réduction pérenne de l’ordre de 10 Md€ par an du montant total des impôts de production acquittés par les entreprises. Cette baisse poursuit l’objectif de relancer la compétitivité des entreprises industrielles alors que leur activité est lourdement impactée par la crise sanitaire et que les impôts de production en France sont deux fois plus élevés que la moyenne des pays de la zone euro (voir page Financiarisation). La baisse des impôts de production annoncée en 2021, serait reconduite en 2022. On parle donc de 20 milliards d’euros au profit des entreprises.
Ce type d’impôt n’est donc pas lié à la rentabilité des entreprises, ce qui peut être fatal pour celles qui génèrent un chiffre d’affaires mais ne font pas de bénéfices. Sur ce dernier aspect, les entreprises sont également redevables de l’impôt sur les sociétés, calculé (entre 15 et 28%) sur les bénéfices de l’année. A noter qu’en 2018, l’exécutif a engagé une baisse progressive également pour cet impôt qui devrait atteindre 25% en 2022.
Le gouvernement a choisi de baisser de 50 % la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Cet impôt local reversé aux régions s’applique sur le chiffre d’affaires de l’entreprise, entre 0,5 % et 1,5%. Une grande partie de l’argent collecté par cet impôt provient des entreprises disposant de plusieurs sites de production.
L’exécutif s’engage à réduire également de moitié les taxes foncières que sont la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Ces baisses visent à alléger le coût de production d’une entreprise installée en France.
À aucun moment on ne retrouve une baisse des impôts payés par les sociétés (impôts sur la production, impôts sur les sociétés) de 60 milliards d’euros, chiffre évoqué par certains.
3/ Les comparaisons internationales des taux de prélèvements obligatoires
Bien que chaque organisme statistique puisse retenir en principe sa propre définition des prélèvements obligatoires (PO), celle de l’OCDE, qui a été la première, ferait autorité. Elle repose sur les critères suivants :
Les prélèvements obligatoires ne peuvent être affectés qu’à des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale et aux institutions communautaires européennes (classées dans le « reste du monde » des comptes nationaux) ;
Leur caractère obligatoire ne procède pas seulement d’une obligation juridique mais également d’un double critère économique : absence de choix du montant et des modalités de versement ; absence de contrepartie directe et immédiate, par exemple sous forme d’un service rendu ;
Dans la définition de l’OCDE, les recettes fiscales doivent correspondre à des versements effectifs alors que, parmi les recettes des administrations publiques en comptabilité nationale, figurent des cotisations sociales non versées à des caisses de sécurité sociale, dites « cotisations imputées », qui correspondent au financement de prestations sociales fournies directement par des employeurs à leurs salariés sans passer par des caisses de sécurité sociale Dans les statistiques sur les revenus, l’OCDE exclut les cotisations « imputées », qui correspondent aux prestations sociales payées directement par les employeurs à leurs salariés ou anciens salariés ou à leurs représentants.
Il reste le délicat probléme des crédits d’impôts. Soit une entreprise qui paie 60 d’impôts sur les sociétés mais qui a un crédit d’impôt de 100. L’État lui restitue 40 soit la différence entre 100 et 60.
La méthode employée par l’OCDE pour le classement des crédits d’impôt récupérables prévoit que seule la fraction du crédit d’impôt récupérable (60) qui sert à réduire ou éliminer le montant de l’impôt dû par un contribuable doit être déduite dans la déclaration des recettes fiscales. Elle est appelée « composante fiscale » ou « élément de dépense fiscale » du crédit d’impôt. À l’inverse, la fraction du crédit d’impôt qui excède le montant de l’impôt dû par ce contribuable (40) et qui lui est payée est considérée comme une dépense et n’est pas déduite dans la déclaration des recettes fiscales. Cette partie est appelée « composante transfert » ou « élément de transfert ».
a) Les PO dans le traitement de l’Insee
L’Insee mesure les PO en déduisant le montant des crédits d’impôts du produit brut des impôts, contrairement à l’OCDE et Eurostat pour lesquels les PO sont en conséquence plus élevés (les traitements des deux organismes différent). Pour éviter de les compter à la fois en dépenses et en moindres recettes, l’Insee les ajoute aux recettes publiques autres que les PO.
Les crédits d’impôt en recette correspondent à ce dont les contribuables ont bénéficié en diminution d’impôt à payer ou en remboursement du fait du mécanisme de crédit d’impôt. En comptabilité nationale ces montants sont maintenus en recette d’impôt, en cohérence avec l’enregistrement des crédits d’impôt en dépense (au lieu de moindre recette). Tandis qu’une présentation historique du concept « Prélèvements obligatoires » (absent de la comptabilité nationale) continue de les compter en moindres recettes d’impôts d’où la décomposition recettes comptabilité nationale de cotisations sociales et impôts = prélèvements obligatoires Insee + crédits d’impôt (en dépense fiscale de l’année).
Une complication supplémentaire réside dans le fait que le montant inscrit en dépenses publiques (18,6 Md€) diffère de celui inscrit à la fois en déduction des PO et en recettes hors PO (19,2 Md€), car les dates d’enregistrement en comptabilité ne sont pas les mêmes (tableau suivant).
Il y a deux autres recettes pour ordre (éléments imputés dans le tableau suivant) : les « cotisations imputées » que l’État se verse à lui-même à titre de contribution au financement des pensions de ses agents (49 Md€) et la « production pour emploi final propre » (31,3 Md€), qui correspond aux biens et services produits par les administrations pour leur usage propre, comme ouvrage d’art ou des logiciels. Dans les deux cas, le même montant est inscrit en dépenses et en recettes pour ordre.
L’équilibre du compte des administrations publiques en 2023 en milliards d’euros
b) Les recttes fiscales de l’OCDE et leur pourcentage dans le PIB en base 2010
Dans le tableau suivant, le chiffre de 1 129,6 Mds en 2021 pour la France figure dans la colonne « Total des recettes fiscales – Base décomposée ». La partie d’un crédit d’impôt non déductible qui est utilisée pour réduire ou éliminer la dette fiscale d’un contribuable doit être soustraite dans la déclaration des recettes fiscales (8,3 Mds). C’est ce que l’OCDE appelle la « composante dépense fiscale » du crédit d’impôt. En revanche, la partie du crédit d’impôt qui excède la dette fiscale du contribuable et qui lui est versée est considérée comme une dépense et n’est pas soustraite dans la déclaration des recettes fiscales (13,8 Mds). Cette partie est appelée « élément de transfert ». En 2021, le montant de 1129,6 Mds inclut donc la composante transfert et exclut la composante dépenses fiscales.. Le chiffre du tableau suivant dans la colonne « Total des recettes fiscales – Base nette » exclut les deux composantes, et le chiffre de la colonne « Total des recettes fiscales – Base brute » les inclut.
Effets des différents traitements possibles des crédits d’impôt récupérables, 2021
Note : Dans les Statistiques des recettes publiques, les recettes fiscales sont comptabilisées, sauf indication contraire, sur une base décomposée.
1. Le crédit d’impôt pour enfant à charge n’est pas considéré comme un crédit d’impôt dans les Statistiques des recettes publiques et est traité entièrement comme une provision de dépense.
2. Le total des recettes fiscales a été diminué du montant de tout transfert en capital représentant les impôts non perçus.
3. Certains crédits d’impôt récupérables au Canada ne peuvent pas être ventilés entre l’élément de transfert et l’élément de dépense fiscale. Leur valeur totale a été ajoutée à l’élément de transfert.
4. Dans les Statistiques des recettes publiques, les recettes fiscales concernant le Chili sont présentées sur une base nette.
5. Dans les Statistiques des recettes publiques, les recettes fiscales concernant le Luxembourg et la République slovaque sont comptabilisées avec la méthode de la base brute.
6. Les données relatives aux crédits d’impôt récupérables pour le Royaume-Uni sont en droits constatés et incluent des estimations pour certaines années.
On peut ainsi établir une table de passage entre les recettes fiscales de l’OCDE et les prélèvements obligatoires de l’Insee (tableau suivant). Le total des recettes fiscales et des cotisations sociales obligatoires est indiqué à la ligne (1) « Recettes fiscales totales ». Si on souhaite comparer les ratios impôt/PIB entre les pays, on doit déduire les transferts en capital pour la France et les autres pays. On soustrait donc la ligne (4) à la ligne (1) et on obtient des « recettes fiscales totales de la France » de 1 129,6 Mds d’euros en 2021. En utilisant ce chiffre, le ratio impôts/PIB pour la France est de 45,1 % en 2021.
Le crédit d’impôt « élément de transfert » (13,8 Mds en 2021) et les impôts exclus des comptes nationaux (7,6 Mds en 2021) ne font pas partie des prélèvements obligatoires de l’Insee. Ils représentent l’écart entre les recettes fiscales de l’OCDE et les P.O. de l’Insee. Comme déjà dit, les cotisations sociales imputées ont été retirées dans les deux ratios. En France, le ratio (recettes publiques de l’OCDE) est donc légèrement supérieur au ratio des « prélèvements obligatoires » de l’Insee en base 2010 (44,3%).
Passage entre les recettes fiscales de l’OCDE et les prélèvements obligatoires de l’Insee en France (en milliards d’euros) et ratios par rapport au PIB en % en base 2014
c) Le taux de prélèvement obligatoire dans les pays de l’OCDE
On pouvait établir le tableau suivant pour les pays de l’OCDE.
La France est le pays au monde où le taux de PO est le plus élevé en 2022 malgré une baisse relative entre 2017 et 2023 lié notamment à la moindre croissance de certains impôts (impôts sur la production, impôts sur les produits, impôts sur les sociétés, impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), avant crédits d’impôt) voire baisse de certains impôts comme la taxe d’habitation, impôt sur la fortune, …. Ainsi le ratio français se rapproche de celui de quelques pays en 2023 : Italie, Belgique, Danemark, Autriche.
En 2000, les taux de P.O. des pays scandinaves, voire de la Belgique, étaient supérieurs à celui de la France. Entre 2000 et la crise de 2009, le taux de PO diminue en France mais moins que dans les autres pays. L’explosion du taux de PO en France a surtout lieu entre 2009 et 2017.
Les taux des prélèvements obligatoires sont beaucoup plus faibles dans les pays non européens de l’OCDE : 27,7 % aux États-Unis en 2022 et 33,2 % au Canada ou 34,1% au Japon (en 2021) par exemple. Du coup le taux moyen de l’OCDE est de 34% en 2022.
Statistiques des recettes publiques pour les pays membres de l’OCDE en % du PIB
d) En Europe, le taux de PO de la France est le plus élevé des pays selon Eurostat …..
La définition utilisée par Eurostat est « le total des impôts et cotisations sociales payables aux administrations publiques, y compris les cotisations volontaires ». Cela correspond à « l’indicateur 4 », le plus large des quatre indicateurs définis par le groupe de travail sur les comptes nationaux d’Eurostat en juin 2001. Il correspond au « total des impôts et cotisations sociales payables aux administrations publiques, y compris les contributions volontaires ». Cet indicateur englobe notamment la grande diversité des systèmes de sécurité sociale dans l’UE.
En pourcentage du PIB, les recettes fiscales de l’UE ont diminué en 2022, passant de 41,5 % en 2021 à 41,2 % en 2022. En 2021, le ratio impôts/PIB était à son plus haut niveau depuis 1997. En 2022, le ratio est resté supérieur à la moyenne des années antérieures à la COVID-19. Dans la zone euro, le ratio impôts/PIB est resté stable entre 2021 et 2022, à 41,9 %. Cette évolution différente s’explique par de fortes baisses des ratios impôts/PIB de deux pays n’appartenant pas à la zone euro: Danemark et Pologne.
En 2022, les recettes fiscales représentaient près de 90 % total des recettes des administrations publiques dans l’Union européenne.
En 2022, dans l’UE, les impôts sur la production et les importations représentaient 13,6 % du PIB et les impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. s’élevaient à 13,4 % du PIB, tandis que les cotisations sociales nettes s’élevaient à 13,9 % du PIB.
Les recettes provenant des impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. en pourcentage du PIB ont diminué de 2007 à 2010, mais ont augmenté au cours de la période 2011-2013. Le ratio des impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. au PIB est resté stable entre 2013 et 2015, avant d’augmenter légèrement entre 2016 et 2018. De 2018 à 2020, le ratio est resté stable à nouveau, pour augmenter en 2021 et 2022. La hausse enregistrée en 2022 a résulté de fortes hausses absolues de l’impôt sur les sociétés (+22 % par rapport à 2021).
De 2008 à 2009, la part des cotisations sociales (nettes) a augmenté de 0,5 point de pourcentage à 14,4 % du PIB, puis a diminué de 2009 à 2010. Entre 2011 et 2019, la part des cotisations sociales (nettes) est restée plus ou moins stable avant d’augmenter de 0,4 point de pourcentage en 2020 pour s’établir à 14,6 % du PIB. En règle générale, la poursuite du paiement des cotisations sociales faisait partie des régimes de congés mis en place par les États membres de l’UE en réponse à la pandémie de COVID-19. Il en a résulté une baisse du PIB plus rapide que les recettes (nettes) des cotisations sociales. En 2021, la part des cotisations sociales nettes a de nouveau diminué de 0,3 point de pourcentage par rapport à 2020, pour s’établir à 14,3 % du PIB, soit le niveau d’avant la pandémie de COVID-19. En 2022, le ratio des cotisations sociales nettes au PIB a encore diminué pour s’établir à 13,9 %, le ratio le plus bas observé depuis 2008.
1 – Ratio recettes fiscales/PIB : La France, la Belgique et l’Autriche affichent les ratios les plus élevés
En 2023, les recettes fiscales (y compris les cotisations sociales nettes ) ont représenté 40,0 % du PIB de l’Union européenne ( UE ), en baisse par rapport à 2022 (40,7 %). Dans la zone euro (ZE-20), les recettes fiscales ont également diminué, passant de 41,4 % en 2022 à 40,6 % en 2023.
Ces dernières années, les recettes fiscales des pays de l’UE ont été considérablement affectées par la pandémie de COVID-19. Presque tous les pays de l’UE ont introduit des mesures de report des paiements d’impôts et de cotisations sociales en 2020. Cela signifie que les impôts ont été comptabilisés comme recettes en 2020, mais ne seront payés qu’au cours des périodes suivantes, ce qui a entraîné une augmentation des créances des administrations publiques. Certaines des mesures de report d’impôt se sont poursuivies en 2021 et 2022. En outre, un certain nombre de pays de l’UE ont introduit des réductions d’impôts temporaires.
En 2021, les recettes fiscales ont été impactées par la réouverture partielle et la reprise de l’économie suite à la pandémie de COVID-19, tandis qu’en 2022, les recettes fiscales et sociales ont été impactées dans une bien moindre mesure par la pandémie de COVID-19, tandis que la hausse des prix de l’énergie et les mesures prises pour atténuer leur impact ont eu un impact important sur les recettes fiscales. La nouvelle augmentation des recettes fiscales totales du gouvernement en 2022 et 2023 est due à une reprise économique (effets stabilisateurs automatiques) ainsi qu’à une inflation plus élevée, tandis qu’un certain nombre de pays de l’UE ont pris des mesures de réduction d’impôts pour réduire certaines taxes telles que celles sur les produits énergétiques.
En pourcentage du PIB, les recettes fiscales de l’UE ont diminué en 2023, passant de 40,7 % en 2022 à 40,0 % en 2023. En 2021, le ratio impôts/PIB avait atteint son point le plus élevé depuis 1997. En 2022, le ratio était resté supérieur à la moyenne des années précédant la COVID-19. Dans la zone euro, le ratio impôts/PIB a également diminué, passant de 41,4 % en 2022 à 40,6 % en 2023.
En 2023, les recettes fiscales représentaient près de 88 % des recettes totales des administrations publiques de l’Union européenne.
Le ratio impôts/PIB a varié considérablement entre les pays de l’UE en 2023, les parts les plus élevées d’impôts et de cotisations sociales en pourcentage du PIB étant enregistrées en France (45,6 %), en Belgique (44,8 %), au Danemark (44,1 %), en Autriche (43,5 %), au Luxembourg (42,8 %), en Finlande (42,7 %) et en Suède (42,3 %) en Italie (41,7 %) et en Grèce (40,7 %). À l’autre extrémité de l’échelle, l’Irlande (21,7 %), la Roumanie (27,5 %), Malte (29,6 %), la Lettonie (30,8 %) et la Bulgarie (31,1 %) ainsi que la Suisse (27,0 %) ont enregistré les ratios les plus faible
Si la Belgique avait un taux relativement proche de celui de la France, les autres grands pays européens avaient des taux nettement plus bas, notamment l’Allemagne (40,3 %) [6].
Les écarts entre les taux des recttes fiscales viennent pour partie à des périmètres différents des administrations publiques d’un pays à l’autre, qui résultent de choix de systèmes économiques et sociaux faisant plus ou moins de place au marché ou à l’intervention publique pour satisfaire les besoins des ménages et entreprises . C’est notamment le cas des assurances maladie et retraite qui expliquent une partie de ces écarts. Ils résultent également pour partie de l’efficience des services publics et de l’ampleur de la redistribution dans chaque pays.
Recettes totales provenant des impôts et des cotisations sociales (y compris les cotisations sociales imputées) après déduction des montants mis en recouvrement mais non susceptibles d’être perçus, en % du PIB
Recettes fiscales totales des États membres de l’UE et des pays de l’AELE, 2021 et 2022, en % du PIB
2 – Les cotisations sociales nettes et les impôts indirects en pourcentage du PIB ont diminué en 2022, tandis que les impôts directs ont augmenté en pourcentage du PIB
Les recettes provenant des impôts et des cotisations sociales peuvent être regroupées en trois catégories ou types principaux: premièrement, les impôts indirects définis comme des impôts liés à la production et aux importations (tels que taxe sur la valeur ajoutée – TVA ), deuxièmement, les impôts directs consistant en des impôts courants sur le revenu et le patrimoine et, troisièmement, les cotisations sociales nettes. La différence entre les impôts directs et les impôts indirects est que pour les impôts directs, la charge de les payer ne peut pas être transférée facilement à d’autres parties. Pour les impôts indirects, tels que la TVA, qui finissent par payer les taxes dépend de facto de l’élasticité-prix de l’offre et de la demande.
Dans le SEC 2010 classification, ces catégories correspondent à plusieurs opérations. Impôts sur la production et les importations (D.2), impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. (D.5), impôts sur le capital (D.91), cotisations sociales nettes (D.61) composées principalement de cotisations sociales effectives (D.611 + D.613) ainsi que cotisations sociales imputées . Le graphique suivan montre l’évolution historique récente des impôts sur la production et les importations (D.2), des impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. (D.5) et des cotisations sociales nettes (D.61) pour l’UE par rapport au PIB.
Les cotisations sociales nettes comprennent les cotisations sociales réelles (pour les versements aux caisses de sécurité sociale ou à d’autres régimes d’assurance sociale) ainsi que les cotisations sociales imputées , les cotisations imputées relatives aux revenus de la propriété de certains régimes d’assurance sociale considérées comme une contribution supplémentaire au régime (D.614 suppléments de cotisations sociales des ménages). La production imputée de certains régimes d’assurance sociale (D.61sc frais de service des régimes d’assurance sociale) est exclue des cotisations sociales nettes. En 2023, au niveau de l’UE, la part des cotisations sociales nettes en pourcentage du PIB a augmenté (de 13,7 % du PIB en 2022 à 13,8 % du PIB en 2023). En comparaison, les deux autres principales composantes des recettes fiscales et sociales, les impôts sur la production et les importations, ont diminué de 13,5 % du PIB en 2022 à 13,0 % du PIB en 2023, et les impôts courants sur le revenu, la fortune, etc. ont moins augmenté, passant de 13,2 % en 2022 à 13,1 % du PIB en 2023.
En raison des différences entre les structures fiscales nationales, les impôts indirects, les impôts directs et les cotisations sociales nettes varient considérablement d’un pays à l’autre en termes de recettes fiscales qu’ils génèrent.
La part des impôts directs a diminué davantage que le PIB et la baisse des impôts directs a été plus prononcée que celle des impôts indirects. Les impôts directs ont également mis plus de temps à se rétablir. Les principales composantes des impôts directs sont les impôts sur le revenu des personnes physiques et des sociétés. Pendant la crise, les impôts sur le revenu ou les bénéfices des sociétés ont connu une baisse en 2008 et une nouvelle baisse en 2009. Malgré leur poids relatif plus faible dans la charge fiscale, la baisse en 2009 a été plus forte que celle des impôts sur le revenu des personnes physiques ou des ménages (qui sont affectés par le chômage). Cela reflète la plus grande sensibilité des bénéfices des entreprises au climat économique et souligne le rôle de l’impôt sur les sociétés en tant que stabilisateurs automatiques. Le retard plus long dans la reprise pourrait également être dû en partie aux politiques fiscales de nombreux pays de l’UE qui permettent de reporter les pertes et de les compenser par des bénéfices.
Les impôts sur la production et les importations ont augmenté leur part de la fiscalité totale entre 2010 et 2023. Cela est dû au moins en partie à l’augmentation des taux de TVA dans de nombreux pays et à l’introduction de nouvelles taxes. Les impôts indirects devraient réagir plus rapidement à la nouvelle croissance de la production. Pour les impôts indirects, il n’y a pas de possibilités de report comme pour certains impôts sur les bénéfices des sociétés, ce qui signifie que les pertes du passé réduisent l’impôt à payer les années suivantes. Entre 2014 et 2019, les impôts sur la production et les importations ont augmenté en ligne avec le PIB nominal, ce qui signifie qu’en pourcentage du PIB, ils sont restés stables à 13,8 %. En 2020, le ratio a diminué à 13,5 % du PIB, car les recettes fiscales – en particulier celles provenant des taxes sur les produits telles que la TVA – ont diminué plus rapidement que le PIB. En raison des confinements liés à la COVID-19, les modes de consommation ont changé, par exemple, les repas au restaurant ont été délaissés au profit de la cuisine maison, cette dernière ayant généralement un taux de TVA plus bas sur les ingrédients de base. En outre, un certain nombre de pays ont bénéficié d’un allègement de la TVA en 2020. Après une reprise partielle de la consommation en 2021, le ratio a de nouveau augmenté pour atteindre 13,8 %. En 2022, par rapport à 2021, le ratio a diminué dans l’UE pour s’établir à 13,5 % du PIB, puis à 13,0 % du PIB en 2023. Cela est dû en partie aux mesures d’allègement fiscal proposées par un certain nombre de pays de l’UE sur les taxes sur les produits énergétiques.
Entre 2011 et 2019, la part des cotisations sociales (nettes) est restée plus ou moins stable avant d’augmenter de 0,4 pp en 2020 pour s’établir à 14,5 % du PIB. En règle générale, la poursuite du paiement des cotisations sociales faisait partie des dispositifs de chômage partiel introduits par les pays de l’UE en réponse à la pandémie de COVID-19. Cela a entraîné une baisse du PIB plus rapide que des recettes de cotisations sociales (nettes). En 2021, la part des cotisations sociales nettes a de nouveau diminué de 0,4 pp par rapport à 2020 pour atteindre 14,1 % du PIB, soit le niveau d’avant la pandémie de COVID-19. En 2022, les cotisations sociales nettes en proportion du PIB ont encore diminué pour atteindre 13,7 %, soit le ratio le plus bas observé depuis 2008. En 2023, la part des cotisations sociales nettes a augmenté pour atteindre 13,8 % du PIB.
Évolution des principales composantes des recettes fiscales dans l’UE, en % du PIB, 1995-2023
e) Comparaison plus détaillée France-Allemagne-Zone Euro
La décomposition des PO selon la nomenclature de la comptabilité nationale, en pourcentage du PIB, montre que les impôts sur la production constituaient la principale source d’écart avec la moyenne de la zone euro et avec l’Allemagne en 2020 (tableau suivant). On s’appuie ici sur une étude de F. Ecalle [6].
Le poids des cotisations sociales a diminué en France en 2019 en raison du remplacement du CICE par des allégements de cotisations patronales et il s’établissait à 15,1 % du PIB en 2020, mais il était encore supérieur de 0,7 point à la moyenne de la zone euro. La France continuait toutefois de se distinguer par le poids des cotisations des employeurs (10,3 % du PIB en 2020), qui la situait au deuxième rang de la zone euro, la moyenne étant de 8,1 % du PIB. Ces cotisations ne représentaient que 7,3 % du PIB en Allemagne. Les cotisations sociales effectives à la charge des ménages (D613) représentent un peu moins de 30% des cotisations sociales (D61) versées aux APU contre 41% dans l’UE des 28 pays. Ce ratio est faible, tout au plus dans la moyenne des pays du Sud de l’Europe. Ces cotisations sociales comprennent certes celles des non-salariés (entreprises individuelles).
Il est toutefois assez difficile d’interpréter ces ratios. Il faudrait aussi suivre les évolutions dans le temps.
Les cotisations sociales à la charge des employeurs (D12) sont des cotisations dues par les employeurs aux régimes de sécurité sociale ou à d’autres régimes d’assurance sociale liés à l’emploi en vue de garantir le bénéfice de prestations sociales à leurs salariés. La valeur des cotisations sociales supportées par les employeurs pour garantir le bénéfice de prestations sociales à leurs salariés est comptabilisée dans la rémunération des salariés. Les cotisations sociales à la charge des employeurs peuvent être effectives ou imputées.
S’agissant des cotisations sociales effectives des employeurs (D611 enregistrées en comptabilité nationale aussi dans le D121 (voir schéma ci-dessus), leur augmentation se traduit par une baisse de l’excédent brut d’exploitation des entreprises sans que les salaires nets (salaires bruts – cotisations sociales à la charge des salariés) varient .
S’agissant des cotisations à la charge des ménages y.c. entreprises individuelles (D613 enregistrées aussi dans le D11), si leur taux diminue (comme durant ces dernières années en France au profit de la CSG, qui est un impôt), le salaire net augmente. Mais les retraites nettes d’impôt diminuent. C’est donc une sorte de redistribution des revenus entre salariés et retraités.
Cotisations sociales effectives à la charge des ménages (D613) en % des cotisations totales (D61) versées aux APU en Europe en 2020
Les impôts sur les revenus des ménages (y compris CSG et autres prélèvements sociaux) étaient en France proches de la moyenne de la zone euro et de ceux de l’Allemagne.
Les impôts sur la production représentaient 5,3 % du PIB en France en 2020, soit nettement plus que la moyenne de la zone euro (2,4 %) et que leurs poids en Allemagne (0,8 % du PIB). La France se situait au deuxième rang de l’Union européenne, loin derrière la Suède (9,9 % du PIB) où ces impôts sont surtout assis sur la masse salariale et remplacent des cotisations sociales. Une partie des impôts sur la production est payée par les ménages : les taxes foncières à leur charge, les comptables nationaux considérant que les ménages propriétaires de logements sont producteurs de services de logement. Les impôts sur la production payés par les sociétés non financières (S11) représentaient 3,1 % du PIB en France en 2020 pour une moyenne de 1,2 % dans la zone euro et 0,4 % en Allemagne. Leur poids baissera de 0,4 point de PIB en 2021 du fait de la mesure inscrite dans le plan de relance.
Le total des impôts sur la consommation était plus élevé en France (11,9 % du PIB) que dans la zone euro (10,6 %) et qu’en Allemagne (9,7 %) en 2020. Cela tient assez peu à la TVA, dont le poids n’était que légèrement supérieur en France (de 0,3 point par rapport à la moyenne de la zone), et bien plus aux taxes spécifiques à des produits particuliers (écart de 1,0 point de PIB avec la moyenne de la zone euro) : énergie, tabacs, alcools, assurances etc.
Le taux de l’impôt sur les sociétés était en France parmi les plus élevés de la zone euro et son rendement (2,8 % du PIB) en 2020 était supérieur de 0,4 point à la moyenne.
La comparaison des taux légaux supérieurs d’imposition est toutefois insuffisante car, d’une part, il existe des taux minorés, voire nuls, sur certains revenus et pour certaines entreprises et, d’autre part, le bénéfice fiscal n’est pas mesuré partout de la même manière. Pour mieux apprécier le poids réel de l’impôt sur les sociétés, la Commission européenne, comme d’autres organisations internationales, rapporte l’IS collecté par les administrations publiques, sans en déduire les crédits d’impôts, à l’excédent net d’exploitation des sociétés tel que mesuré par les comptables nationaux (ratio dénommé « taux effectif moyen » ou « taux implicite »). Le taux français était le plus élevé en 2019.
Ainsi, entre cotisations employeurs, impôts sur la production, ou impôts sur les sociétés, il semble que les entreprises (par rapport à leurs homologues des autres pays) paient plus qu’elles ne « reçoivent » des dépenses publiques. Toutefois certaines dépenses (subventions : 3,4% du PIB contre 2,9% dans l’UE, routes, voirie, …) leurs bénéficient aussi et même parfois totalement (subventions).
VI – PASSIFS « POTENTIELS » DES APU DANS L’UE
1/ Aperçu des passifs potentiels
Les données sur les passifs potentiels comprennent quatre indicateurs principaux qui sont généralement mesurés en pourcentage du PIB : (i) les garanties publiques, le type le plus courant de passifs potentiels ; (ii) les passifs (dettes) des entités contrôlées par l’État (sociétés publiques) classées en dehors des administrations publiques ; (iii) les passifs liés aux partenariats public-privé (PPP) hors bilan, alors que le hors bilan signifie que ces passifs ne sont pas enregistrés dans les bilans publics ; et (iv) les prêts publics non performants (NPL, actifs). En outre, les garanties gouvernementales pourraient être divisées en plusieurs sous-catégories : par exemple, les garanties ad hoc uniques par rapport aux garanties standardisées. Les garanties ponctuelles sont liées à des titres de créance (par exemple des prêts, des obligations). Les données se réfèrent à l’encours total de la dette garantie par les administrations publiques. Les garanties standardisées sont des garanties émises en grand nombre, généralement pour des montants relativement faibles, selon des modalités identiques. Il n’est pas possible d’estimer avec précision le risque que chaque prêt soit en défaut, mais il est possible d’estimer combien, sur un grand nombre de ces prêts, seront en défaut.
Les passifs des entités contrôlées par l’État (sociétés publiques) classées hors des APU sont définis comme l’encours des passifs à la fin de l’année, sur la base des comptes commerciaux des sociétés et déclarés soit comme passifs commerciaux, soit comme passifs de Maastricht par les États membres. Ces entités contrôlées par l’État sont classées hors des administrations publiques en raison de leur comportement d’unités de marché. Pour mieux appréhender l’étendue des passifs selon les activités sectorielles, ces passifs sont répartis en passifs des entités exerçant des activités financières et des entités exerçant d’autres activités.
Ces quatre indicateurs sont indépendants les uns des autres et peuvent se chevaucher. Par exemple, la dette d’une société publique classée hors des APU peut être garantie par l’État. Dans ce cas, le même montant apparaîtra sous les deux indicateurs (i) garanties publiques et (ii) passifs des sociétés publiques classées hors administration publique. Le tableau ci-dessous présente les données récapitulatives sur les passifs éventuels communiquées à Eurostat :
Total des passifs conditionnels des administrations publiques et des prêts non performants dans les États membres de l’UE, 2021 (% du PIB)
Source : Eurostat
2/ Les taux les plus élevés de garanties publiques ont été enregistrés en Allemagne, en Autriche et en Finlande
La forme la plus courante de passif éventuel dans les pays de l’UE est la garantie publique sur le passif et, occasionnellement, sur les actifs de tiers. En 2020 et 2021, les garanties gouvernementales fournies dans l’UE ont augmenté notamment suite au début de la pandémie de COVID-19, comme le montre le graphique ci-dessous. En 2021, le taux global de garanties publiques le plus élevé a été enregistré en Allemagne (17,3 % du PIB ), en Autriche (17,0 %), en Finlande (17,0 %), en Italie (16,0 %) et en France (15,2 %). Au bas de l’échelle, des taux inférieurs à 1 % du PIB ont été enregistrés en Irlande, en Bulgarie, en Tchéquie et en Slovaquie.
Dans la plupart des États membres de l’UE, le gouvernement central est le principal garant, par exemple les prêts garantis par l’État (PGE) en France. Pour faire face au choc économique lié à la crise du coronavirus, le Gouvernement a mis en oeuvre dispositif exceptionnel de garanties permettant de soutenir le financement bancaire des entreprises, à hauteur de 300 milliards d’euros. La garantie de l’État couvre un pourcentage du montant du capital, intérêts et accessoires restant dus de la créance jusqu’à la d’échéance de son terme, sauf à ce qu’elle soit appelée avant lors d’un événement de crédit. Ce pourcentage varie entre 90% et 70%. Les banques se sont engagées à distribuer massivement, à prix coûtant, les prêts garantis par l’État pour soulager sans délai la trésorerie des entreprises et des professionnels. Elles examineront toutes les demandes qui leur seront adressées et leur apporteront une réponse rapide.
Un niveau notable de garanties des États et/ou des collectivités locales peut également être observé en Finlande, au Danemark, en Suède, en France, en Autriche, en Allemagne et en Belgique. Dans certains pays, le stock de garanties publiques a augmenté jusqu’à 11,2 points de pourcentage du PIB entre 2019 et 2021 (avant la COVID-19 jusqu’à la fin de 2021). De manière générale, la croissance des garanties a ralenti en 2021 par rapport à 2020 (première année de la pandémie). En 2021, les taux de garantie dans certains pays ont diminué en % du PIB, ce qui était également dû en partie à la croissance du PIB.
Les PGE sont des prêts des sociétés financières (secteur S12) aux sociétés non finacières (secteur S11), soit dans le tableau des opérations financières (actif du secteur S12, passif du secteur S11), comme tous autres crédits accordés par les banques. Il n’y a pas d’opération financière au compte des APU au titre des PGE. Mais il y a des dépenses D991 lorsque des appels en garantie sont dus (ainsi qu’une rémunération de la garantie, enregistrée en autres transferts courants reçus).
Garanties publiques, total de 2019 à 2021, % du PIB
3/ Les passifs des entreprises publiques les plus élevés de Grèce
Les passifs des entreprises publiques étaient les plus élevés en Grèce. Le niveau des passifs des sociétés publiques classées en dehors des administrations publiques en 2021 variait considérablement d’un État membre de l’UE à l’autre. Des montants importants de passifs ont été enregistrés en Grèce (163,0 % du PIB), devant les Pays-Bas (99,1 %), l’Allemagne (94,9 %), le Luxembourg (73,5 %), la France (70,2 %) et l’Italie (68,4 %). En revanche, de faibles montants d’engagements de sociétés publiques ont été enregistrés en Slovaquie (3,6 %), suivie de l’Espagne (5,6 %), de la Roumanie (8,3 %), de la Croatie (9,1 %), de la Lituanie (10,0 %) et de la Bulgarie (11,6 %). La principale raison du niveau élevé de ces engagements dans certains États membres est que les données incluent les institutions financières contrôlées par l’État, en particulier les banques publiques. La plupart de ces engagements sont constitués de dépôts détenus dans les banques publiques par les ménages ou par d’autres types d’entités privées ou publiques. En général, les institutions financières déclarent des montants élevés de dettes et ont, en même temps, un niveau important d’actifs, qui ne sont pas pris en compte dans cette collecte de données.
Engagements des sociétés publiques hors administrations publiques, 2021, % du PIB
VII – L’EMPLOI ET LA VALEUR AJOUTÉE DES APU
1/ Comparaisons internationales de la production et de la valeur ajoutée des APU dans l’UE
a) Le niveau de la CCF influence-t-il le PIB ?
L’EBE des secteurs non marchands (ceux qui ont une production non marchande) est égal à CCF. Celle-ci est calculée par la Méthode de l’Inventaire Permanent (MIP) (voir page Comptes financiers et non financiers). En l’absence de données directes sur les actifs des unités concernées, la MIP permet de calculer des séries cohérentes de capital fixe et de CCF provenant de séries longues de FBCF à prix constants sous réserve de deux hypothèses : la première concerne les fonctions de mortalité des actifs, supposées être log-normales, et la deuxième suppose que l’on applique un amortissement linéaire. Le principal paramètre de l’amortissement de la distribution log-normal est la durée de vie moyenne des actifs.
Il reste que la CCF est délicate à estimer du fait même de ces hypothèses. Une modification de la CCF entraîne une modification de la VA des branches non marchandes des APU (et aussi de leur production). On admet toutefois que ceci n’a guère d’influence sur le calcul des deux approches « revenu » et « demande » du PIB. Les services publics ne sont certes pas toujours totalement gratuits (frais d’inscription des universités, ticket modérateur des hôpitaux, …) même si ces frais ne couvrent qu’une faible part des coûts de l’enseignement ou de la santé. Ces paiements constituent des ressources pour les APU et il faut en tenir compte lors de l’évaluation de la consommation finale.
Les ventes de services non marchands n’apparaissent pas explicitement. Elles sont remplacées par la différence entre la production non marchande et la somme des consommations finales.
On montre toutefois qu’une variation de la CCF entraîne une modification du PIB « demande » et du PIB « revenu » d’un même montant, toutes choses égales par ailleurs (tableau suivant). C’est la raison pour laquelle on considère que les APU font partie du « bloc dur ».
La France se caractérise ainsi par un taux de VA élevé (77% de la production contre 68% pour l’ensemble des pays) mais un taux de CCF un peu supérieur à la moyenne (16% de la production au lieu de 14%). Cette faible différence suggère que la CCF des APU est assez bien estimée. Ce sont les rémunérations qui expliquent les écarts des taux de VA, elles même liées souvent à la sous-traitance des services, passée en CI.
b) Les principaux résultats en Europe sur la production et la valeur ajoutée des APU
La part de la VA des APU dans l’ensemble de l’économie française est de 18,8% en 2022 soit plus que dans l’UE (14,8%) mais moins qu’en Suède 19,9% et autant qu’en Finlande (base 2020). La part est très basse en Allemagne : 11,8%. L’autre approche calcule cette part de la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » qui est plus large que celle des APU car elle inclut toute la VA des autre secteurs institutionnels (professions libérales) même si son champ exclut certaines unités institutionnelles d’autres branches non marchandes comme la R&D non marchande.
En fait quand on compare la part de la valeur ajoutée et des rémunérations de la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » en % du total , on note que le ratio est le plus élevé en France pour la valeur ajoutée (21,9% du total économie) contre 18,5% dans l’UE mais à peine supérieur pour les rémunérations. Ceci traduit notamment l’importance de l’excédent brut d’exploitation en France dans cette branche (médecins et autres professions libérales)
Valeur ajoutée dans les secteurs institutionnels en % du total économie nationale en 2022
Part de la valeur ajoutée et des rémunérations de la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » en % du total en 2022
On pouvait aussi établir les tableaux suivants à partir des données d’Eurostat en base 2010. Il fallait ne pas se limiter à la valeur ajoutée (VA). En effet certains pays sous-traitent une partie importante de la production des APU tandis qu’autres le font moins telle la France. La production est donc plus comparable.
soit calculer la part de la production des APU dans la production de l’ensemble de secteurs institutionnels ainsi que la part de la VA des APU dans le total,
soit calculer la part des productions et de la VA des APU dans le PIB (y compris les impôts nets de subventions sur les produits).
S’agissant du premier tableau, la part de la VA en France est de 18% dans la VA totale des secteurs institutionnels contre 14,4% dans l’UE(mais avec une part de la production plus rapprochée respectivement 11,8% et 10,2%) (voir page Dépenses publiques en Europe). On observe en revanche une part un peu plus élevée des autres productions (P11, P12) que la production non marchande (1,9% contre 0,9% dans l’UE). Toutefois les paiements partiels, qui sont une contrepartie de la production non marchande (P13), ne représentent que 0,2% de la production totale de l’économie en France contre 0,7% dans l’UE en 2019. Ainsi le total pour les APU « Production marchande, production pour usage final propre et paiements correspondant à l’autre production non marchande » n’est pas très éloignée en proportion de la production totale de l’économie en France (2,1%) et en Allemagne (2%).
Part de la production et de la valeur ajoutée des APU dans le total des secteurs institutionnels en 2019 en %
2/ L’emploi public en France
Au 31 décembre 2022, en France hors Mayotte, la fonction publique emploie 5,7 millions d’agents (tableau suivant) (https://www.insee.fr/fr/statistiques/8214842). La fonction publique compte 16 600 agents de plus que fin 2021 (soit +0,3 %). Cette croissance est proche de celle de l’année précédente (+0,4 %) (figure 2). L’emploi augmente principalement dans la fonction publique de l’État (FPE), après une quasi-stabilité en 2021 (+0,6 % après -0,1 %). Le nombre d’agents de la fonction publique hospitalière (FPH) marque le pas en 2022 après deux années de hausse sensible (+0,1 %, après +0,5 % en 2021 et +1,8 % en 2020). Les effectifs se stabilisent dans la fonction publique territoriale (FPT) après une nette augmentation en 2021. Après un rebond en 2021, le nombre de contrats aidés décroît à nouveau fortement dans l’ensemble de la fonction publique (-26,3 %), avec 29 800 agents sous ce statut fin 2022. Hors contrats aidés, l’emploi augmente un peu plus fortement dans l’ensemble de la fonction publique (+0,5 % en 2022, après +0,3 % en 2021). Plus d’un agent public sur cinq est contractuel. Deux tiers des agents publics sont fonctionnaires fin 2022.
Effectifs et évolution par versant de la fonction publique
Effectifs et évolution par versant de la fonction publique et par statut
De 1997 à 2022, les effectifs de la fonction publique ont augmenté de 23 %, soit de 0,8 % en moyenne annuelle, contre 18 % pour les personnes en emploi dans le secteur privé et 14 % pour la population en France. Après une rapide progression dans la décennie 1997-2007, une inflexion est notée dans les années 2007-2012 suivie d’une nouvelle hausse à partir de 2013.
Pour apprécier l’évolution des effectifs dans chacune des trois fonctions publiques, il faut tenir compte du transfert d’environ 140 000 personnes entre l’Etat et les collectivités territoriales dans les années 2007-2010 à la suite de la loi de décentralisation de 2004 en contrepartie de transferts de compétences. Ces 140 000 emplois ont été retirés des effectifs de la fonction publique territoriale (FPT) pour être ajoutés à ceux de la fonction publique d’Etat (FPE) à partir de 2007-2010.
Après avoir augmenté dans les années 1997 à 2002, les effectifs de la FPE se sont quasiment stabilisés dans la période 2003-2007 puis ont diminué sous l’effet de la politique de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux jusqu’à 2012. Ils ont de nouveau été stabilisés dans les années 2013-2015 puis sont repartis à la hausse.
Les effectifs de la FPT ont fortement augmenté, de 46 % sur la période 1997-2022, soit une moyenne annuelle de 1,5 %. Après une forte croissance de 1997 à 2008, une inflexion en 2009-2010 est observable ; la croissance reprend ensuite à un rythme annuel de 1,2 % de 2010 à 2014 puis une baisse est observée en 2015 (- 0,3 %) et 2016 (- 0,2 %) avant une nouvelle hausse de 2016 à 2019 (+ 0,9 % en moyenne annuelle), une diminution en 2020 (- 0,2 %) et une hausse en 2021 et 2022 (0,4 % en moyenne sur ces deux années).
L’emploi dans la fonction publique hospitalière (FPH) a augmenté de 36 % sur la période 19972022, soit en moyenne de 1,2 % par an. Sa croissance a été particulièrement forte dans les années 1999 à 2004 (2,5 % en moyenne par an) du fait des recrutements qui ont accompagné la réduction de la durée du travail dans les établissements de santé. Elle a ensuite été de 0,9 % par an de 2004 à 2019 avant des hausses de 1,9 % en 2020, de 0,5 % en 2021 et de 0,1 % en 2022.
Les effectifs dans le secteur privé (salariés et non-salariés) ont augmenté moins vite que dans le secteur public jusqu’à 2020. Leur croissance a ensuite été très forte en 2021 et 2022.
La part de la fonction publique dans l’emploi total est passée de 19,7 % en 1997 à 20,6 % en 2020 puis 20,1 % en 2022.
L’évolution de l’emploi public (base 100 en 1997)
3/ Les données des pays de l’OCDE sur l’emploi public
Les comparaisons internationales de l’emploi public sont très difficiles car sa définition n’est pas harmonisée. En particulier, le périmètre de la fonction publique est très variable d’un pays à l’autre. Les emplois de fonctionnaires au sens strict sont parfois limités aux fonctions régaliennes et la notion de fonctionnaires au sens des parties A et B de cette fiche, c’est-à-dire au sens du rapport sur l’état de la fonction publique, est spécifique à la France. C’est sur ces périmètres que les données sont les plus nombreuses en France, mais elles sont incomparables avec celles des autres pays.
La taille des effectifs du secteur public varie fortement entre les pays développés, comme le révèle l’édition 2023 du « Panorama des administrations publiques » publiée par l’OCDE https://www.oecd.org/fr/publications/panorama-des-administrations-publiques-2023_b4d0a9ed-fr.html. En France, un peu plus d’un employé sur cinq (21 %) travaille dans la fonction publique d’État, territoriale et hospitalière, ce qui représente environ 5,7 millions de salariés.
Le volume général de l’emploi dans les administrations publiques varie sensiblement d’un pays de l’OCDE à l’autre (graphique suivant). Les taux les plus élevés sont observés dans des pays nordiques (Norvège, Suède et Danemark), à savoir près de 30 % de l’emploi total en 2021. À l’inverse, le Japon et la Corée affichent les taux les plus bas de l’OCDE, soit moins de 10 % de l’emploi total.
Il apparaît que le rapport de l’emploi dans les administrations publiques à l’emploi total est de 21 % en France en 2021, soit un taux inférieur à ceux des pays scandinaves (29 % pour la Suède) mais supérieur à ceux de la plupart des autres pays (17 % pour le Royaume-Uni et l’Espagne, 14 % pour l’Italie et 11 % pour l’Allemagne par exemple). La moyenne de l’OCDE est proche de 19 %.
Cette comparaison des effectifs des administrations publiques au sens des comptes nationaux doit être considérée avec précaution car des agents publics et des dépenses de personnel des administrations publiques (APU) peuvent être remplacées par des achats de services à des organismes qui emploient des agents de droit privé pour exercer des missions de service public mais qui sont classées en dehors du champ des APU (sous-traitance, non-titulaires, etc…).
De plus, en Allemagne, les hôpitaux sont presque tous hors de ce champ, et leurs effectifs ne sont pas comptés dans l’emploi public, ce qui explique la faible part de l’emploi des APU dans l’emploi total de ce pays, bien qu’ils soient largement financés par des dépenses publiques (voir page Dépenses publiques en Europe).
Emploi dans les administrations publiques, en pourcentage de l’emploi total, 2019 et 2021
Si l’on considère la dynamique de l’emploi public dans l’emploi total sur longue période (22 ans) dans certains pays de l’OCDE, on constate que sa position reste fixe dans le classement OCDE entre 2000 et 2022 à la 6ème position. Mais si l’on regarde la proportion de l’emploi public dans l’emploi total entre 2000 et 2022, on s’aperçoit que celui-ci baisse de près de 2,1 point, soit la 5ème plus importante baisse en proportion après l’Italie (-2,3 points), la Lituanie, la Slovaquie et surtout Israël (-3,5 points).
Mais cette cinétique baissière se poursuit particulièrement entre 2017et 2022 pour la France (-1,3 point) à tel point que le rythme annuel de baisse est le plus élevé de tous les pays entre 2017 et 2022. Cependant cette tendance n’est pas suffisante pour permettre à la France changer de place dans le classement global des pays où la proportion de l’emploi public est le plus fort dans l’emploi total. Elle reste toujours 6ème et ce sur 22 ans. Sans changement structurel fort (modification du périmètre des administrations publiques) ou ralentissement drastique de la croissance de l’emploi public, la France ne peut modifier son classement significativement.
En 2000 l’emploi public en France représentait 23% de l’emploi total, puis 22,6% en 2011 et enfin 20,9% en 2022 un peu en dessous du taux d’emploi public de la Lettonie. Plus précisément l’emploi baisse entre 2000 et 2011 de -0,17 point par an, puis entre 2011 et 2017 de -0,26 point mais de -1,20 points de 2017 à 2022 pour un total de -0,43point par an entre 2000 et 2022. Il s’agit de tendances modératrices au numérateur, tandis qu’au dénominateur l’emploi total et donc sa composante privée ne cesse d’augmenter surtout à partir de 2015. On constate donc que c’est la différence de cinétique entre l’emploi public et l’emploi privé qui dans le cas de la France permet d’expliquer le recul de l’emploi public dans l’emploi total sur longue période, avec un effet d’emballement à compter de la période 2019-2021 puisque l’emploi privé qui croissait de presque +0,13 point de plus entre 2007 et 2019 en moyenne/an puis croît désormais de 1,3 point/an ensuite, crise Covid incluse.
Emploi dans les administrations publiques en Europe, en pourcentage de l’emploi total
Variation annuelle moyenne de la part de l’emploi dans les administrations publiques dans l’emploi totale en % par pays
4/ Les données d’Eurostat sur l’emploi
a) L’emploi dans la branche Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale
La ventilation la plus fréquente, la plus fiable et la plus homogène des emplois au niveau international est établie entre les « branches » de l’économie, celles-ci se définissant comme l’ensemble des unités de production qui produisent un même bien ou service à titre principal. La branche « administrations, défense, éducation, santé et action sociale » est la plus proche du secteur des administrations publiques. Comme déjà dit, son périmètre est plus large dans la mesure où elle comprend des organismes dans la santé, l’éducation ou l’action sociale qui sont privés et dont le financement est majoritairement privé. Il est plus étroit dans la mesure où elle ne comprend pas, par exemple, les administrations publiques produisant des services culturels (musées…) ou la R&D non marchande.
On estime plus ou moins bien la part de l’emploi public en partant des heurs travaillées de cette branche dans les heures travaillées totales. Certes une partie de ces effectifs travaillent dans les services marchands (médecins, dentistes, ..). Mais leurs prestations font l’objet de remboursements partiels, inclus dans la Dépense publique. De plus, il n’y pas la difficulté de comparabilité liée au traitement particulier des hôpitaux classés en sociétés non financières aux Pays-Bas et en Allemagne (page Comptabilité nationale et comparaisons internationales).
Le rapport entre l’emploi dans cette branche (8,6 millions en France) et l’emploi total en 2022 est de 29,1 % en France, au-dessus des moyennes de la zone euro (25 %) et de l’Union européenne (24,1 %) ou du ratio de l’Allemagne (26,1 %), qui comprend cette fois les effectifs des hôpitaux, mais au-dessous de ceux de la Suède (33,9%) et de la Belgique (30,1 %) (tableaux suivants). La part française est de 29,1% en 2022 contre 30,4% en 2011 mais 29,6% en 2000, soit une faible baisse en 22 ans.
À noter qu’en heures travaillées, le ratio français est en dessous de celui de l’Allemagne, respectivement 24,2% et 25,3%. Mais il reste au dessus du ratio de l’UE (21,6%).
Le graphique suivant montre l’évolution de la part de cette branche dans l’emploi total entre 1997 et 2022. Cette part a légèrement diminué en France, en Suède, en Italie et en Pologne, alors qu’elle a augmenté dans les autres pays et en moyenne dans la zone euro et l’Union européenne. Sa hausse a été particulièrement forte en Espagne, en Belgique et aux Pays-Bas.
Milliers d’effectifs dans la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » en % du total des emplois
Milliers d’heures travaillées dans la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » en % du total des heures travaillées
Part de l’emploi dans les branches administrations publiques, défense, enseignement, santé et action sociale dans l’emploi total en %
b) L’emploi dans des APU
Une autre approche plus conforme serait de se référer à l’emploi des administrations publiques. Cet emploi comprend les fonctionnaires et autres fonctionnaires (au niveau national, régional et local) ainsi que les forces armées. Mais les limites du secteur public varient d’un État membre à l’autre, car, par exemple, les emplois dans l’éducation ou la santé ne font pas partie de l’emploi des administrations publiques dans certains pays (Allemagne, Pays-Bas), alors qu’ils le sont dans les autres . La part de l’emploi public dans l’ UE est restée presque stable, à environ 17 % de l’emploi total depuis 2000, soit 16 % en 2020. Parmi les États membres pour lesquels des données sont disponibles, les baisses les plus importantes entre 2000 et 2020 ont été observées à Malte, en Slovaquie, à Chypre et en Italie, et les plus fortes augmentations ont été observées en Roumanie, en Croatie et en Estonie.
En 2020, la part des personnes employées dans le secteur public variait d’un État membre à l’autre, les proportions les plus élevées ayant été observées en Suède (29 % de l’emploi total), au Danemark (28 %), en Finlande (25 %), en Estonie et en Croatie (23 %) et les plus faibles en Allemagne (11 %), aux Pays-Bas (12 %), en Italie et au Luxembourg (14 %). Ces données confirment en partie l’analyse de la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » : la France se situe ici à un rang plus éloigné que le cinquème du fait de la présence de petits pays dans le graphique suivant et le ratio baisse en France entre 2000 et 2020 comme dans de nombreux pays. L’Italie et l’Allemagne se trouvent très loin.
Emploi dans le secteur publicen % de l’emploi total
5/ L’analyse de l’emploi public par habitant
Une étude de France-Stratégie semble confirmer les travaux de l’OCDE. En 2015, le taux d’administration de la France (effectifs des administrations publiques rapportés à la population totale) est relativement élevé [7]. Il se situe en effet à 88,5 pour mille soit un niveau supérieur à celui du Royaume-Uni (79,4 ‰), de la Belgique (75,7 ‰) et des États-Unis (68,4 ‰), mais en dessous des pays nordiques. Le taux d’administration peut varier de 1à 4 selon les pays : 39,5 ‰ au Japon contre 158,8 ‰ en Norvège. Le taux d’administration a eu des évolutions contrastées suivant les pays. Depuis les années 1980, il est finalement resté relativement stable dans beaucoup de pays développés, à l’exception notable du Royaume-Uni et de la Suède où il a beaucoup baissé, ou à l’inverse de la Norvège, du Portugal et de l’Espagne où il a augmenté. Le taux d’administration a par contre reflué dans de nombreux pays entre 2010 et 2015, par exemple en Italie ou au Pays-Bas.
Lorsqu’on rapporte l’emploi public à la population en âge de travailler (conventionnellement 15-64 ans), les constats exposés ci-dessus ne sont que très marginalement modifiés. Cet indicateur exprime directement la contribution de l’emploi public au taux d’emploi (emploi total rapporté à la population en âge de travailler). Ainsi, l’emploi des APU contribue à hauteur de 14 points au taux d’emploi total de la France, qui s’élève à 64 % en 2015 (source Eurostat). Les écarts de taux d’emploi total entre rance et pays nordiques, supérieurs d’environ 10 points en faveur des pays du Nord, relèvent pour plus des deux tiers de l’emploi public, voire pour la totalité dans le cas de la Norvège.
En adoptant une approche par branche et en se restreignant aux seules fonctions régaliennes et actions de redistribution, il est possible de calculer le taux d’administration générale. En Europe, le taux d’administration générale varie entre 21 personnes pour mille en Italie et au Royaume-Uni et plus de 40 ‰ au Luxembourg. La France se situe à un niveau élevé, avec un taux de 36 ‰. Sur le périmètre plus large des services administrés qui recouvre les secteurs ayant vocation à délivrer des services d’utilité générale, que leur mode de gestion soit privé ou public (administration publique et défense ; enseignement ; santé et action sociale), les écarts entre les pays européens sont plus importants encore : entre 76 ‰ en Italie et 187 ‰ en Norvège. La France se situe dans une position médiane, avec 123 personnes travaillant dans les services dits administrés pour 1 000 personnes, proche du Royaume-Uni (121 ‰). Il n’existe pas de lien strict entre le périmètre de ces services et le poids de l’État, ce qui signale l’hétérogénéité des arbitrages concernant les modes de gestion de ces services selon les pays. Dans un contexte d’emploi public fortement contraint, ces services tendent globalement à se développer en recourant à des solutions marchandes.
VIII – LES RÉMUNÉRATIONS DES APU
1/ Les données de l’OCDE
Les coûts de production des administrations publiques sont les dépenses publiques consacrées aux biens et services que ces administrations utilisent. ils recouvrent la rémunération des agents publics (salaires) et les achats de biens et de services (fournitures pour les écoles et les hôpitaux par exemple). ils ne comprennent pas les dépenses publiques qui n’impliquent pas l’achat d’un bien ou d’un service (comme les dépenses liées à la protection sociale, les allocations de chômage et d’autres transferts). l’externalisation est la partie des coûts de production des administrations publiques qui est utilisée pour acheter des biens et services à des entités non gouvernementales (achats des administrations publiques à des entreprises privées et à d’autres organismes).
En 2021, les coûts de production ont représenté en moyenne à 21.6 % du PIB dans les pays de l’OCDE (graphique suivant). Les plus élevés ont été enregistrés en Finlande (31.1 %), en Islande (30.3 %) et en suède (29.5 %) – tous des pays scandinaves -, ce qui s’explique par la prestation généralisée de services à financement public et leurs coûts relativement élevés.
Coûts de production en pourcentage du PIB, 2021 et 2022 en %
La composition des coûts de production varie légèrement selon les pays de l’ OCDE (graphique suivant). Les dépenses consacrées à la rémunération des agents publics en ont représenté en moyenne 43.2 %, ce pourcentage se situant entre 40 % et 55 % dans la plupart des pays de l’OCDE (28 sur 37). Les pays qui y ont consacré la part la plus faible sont le Japon (23.5 %) et les Pays-bas (29.4 %). les dépenses salariales ne sont pas nécessairement liées à la structure des administrations publics. Par exemple, l’Irlande (47.1 %) et le Canada (48.8 %) y ont affecté des montants quasiment identiques, alors que l’Irlande a une administration publique unitaire et centralisée et le Canada un système fédéral. les dépenses consacrées à l’achat de biens et de services ont constitué en moyenne 44.1 % des coûts de production, ce pourcentage étant compris entre 30 % et 45% dans la majorité des pays de l’OCDE.
Composition des coûts de production, 2021 en %
Les administrations publiques ont consacré en moyenne 9.5 % du Pib aux dépenses d’externalisation en 2021 . Sur ce total, 6.2 % du PIB ont été alloués au paiement d’acteurs non gouvernementaux pour la fourniture de biens et de services utilisés directement par les administrations publiques (externalisation de biens et services) et 3.3 % du PIB à des biens et des services fournis à la population par des prestataires non gouvernementaux, mais financés par les pouvoirs publics, dans les domaines de la santé, du logement, du transport et de l’éducation par exemple. La France externalise relativement peu de services ( autour de 5% du PIB soit plsu que la Belgique mais moins que l’UE et l’OCDE.
Les différentes structures de dépenses peuvent refléter des décisions nationales différentes quant à la fourniture directe de biens et de services par le gouvernement ou à leur externalisation. Par exemple, tandis que les deux gouvernements sont de taille équivalente en part du Pib, les Pays-Bas dépensent beaucoup plus pour financer les biens et services fournis au public par des sous-traitants (10.5 % du Pib) que le Danemark (1.2 % du Pib). De même, le Danemark consacre une part beaucoup plus importante de ses coûts de production liés à la rémunération des agents publics (53.7 %) que les Pays-Bas (graphique précédent).
Dépenses d’externalisation des administrations publiques en pourcentage du PIB, 2021 et 2022 en %
2/ Les données d’Eurostat
En 2018 (dernière année disponible), les revenus bruts mensuels moyens dans l’administration publique et la défense (à l’exclusion des secteurs de la santé publique et de l’éducation) dans l’UE s’élevaient à 2 700 EUR. Par rapport à d’autres secteurs, les gains moyens ont été les plus élevés dans les «activités financières et d’assurance» (3 900 EUR), «information et communication» (3 600 EUR) et «activités professionnelles et techniques» (3 500 EUR), tandis que «activités d’hébergement et de restauration» (1 700 EUR), «services administratifs et de soutien» (2 000 EUR), «approvisionnement en eau, assainissement, activités de gestion des déchets» (2 200 EUR) et «commerce de gros et de détail» (2 300 EUR) ont les revenus les plus faibles.
En 2018, les revenus bruts mensuels moyens les plus élevés dans l’administration publique et la défense (à l’exclusion des secteurs de la santé publique et de l’éducation) ont été observés au Luxembourg (6 900 EUR), au Danemark (4 900 EUR), en Irlande (4 100 EUR), aux Pays-Bas (3 800 EUR) et en Suède (3 700 EUR), et les plus bas en Bulgarie (600 EUR), en Hongrie (900 EUR) et en Lituanie et en Slovaquie (1 100 EUR) (tableau suivant).
Ce tableau ne tient pas compte de la durée mensuel du travail variable selon les pays. En outre il faudrait l’établir en parités de pouvoir d’achat.
Il est aussi possible d’estimer un coût salarial horaire du travail en rapportant les rémunérations des salariés aux heures travaillées des salariés dans la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » qui comprend toutefois des salariés des sociétés non financières (S11) produisant dans le secteur marchand (salariés des cabinets médicaux par exemple). Il n’est pas possible de faire ce même calcul pour les salariés des APU (S13) de l’UE. Plusieurs pays (Allemagne, Italie, Espagne, Suède, etc…) ne fournissent pas de données sur les heures travaillées dans les APU.
Le coût de la main-d’œuvre comprend les salaires et traitements auxquels s’ajoutent les coûts non salariaux tels que les cotisations sociales à la charge des employeurs. Les alaires bruts comprennent les cotisations sociales salariales.
En 2019, dans l’Union européenne (UE à 28 pays), le coût horaire de la main d’œuvre salarié dans la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » s’élève en moyenne à 27,2 euros (graphique suivant). Il varie fortement selon les pays, avec un écart relatif de 1 à 6,5 entre la Bulgarie (6,7 euros) et la Belgique (42,8 euros) suivi du Danemark (41,4 euros) sans compter le Luxembourg (59 euros). La France occupe la 5e position des pays ayant les coûts horaires les plus élevés (35,4 euros), juste devant l’Allemagne (33,6 euros). On retrouve d’ailleurs à peu de chose près un tel classement dans les services marchands.
Coût de l’heure de travail dans la branche « Administration publique, défense, éducation, santé humaine et action sociale » en 2018 et 2019 en euros
On peut calculer enfin la part des rémunérations (D1) du secteur institutionnel des APU dans les rémunérations totales. Cette part (autre indicateur de la part des dépenses publiques en terme d’emploi) est supérieure en France à la moyenne de l’UE des 28 pays en 2019 (23,9% en 2019 contre 21%). Ce pourcentage est bas du fait de 3 pays : Royaume -Uni, et surtout Pays-Bas et Allemagne où notamment les hôpitaux et certains établissements scolaires sont comptabilisés dans les sociétés non financières (SNF). Les rémunérations dans l’éducation ou la santé ne font donc pas partie de celles des APU en Allemagne et aux Pays-Bas. Dans de nombreux pays, le ratio est plus élevé qu’en France.
Part des rémunération salariales du secteur institutionnel des administrations publiques (S13) dans les rémunérations de l’économie totale en 2019 en % (Source : Eurostat)
3/ les résultats de France-Stratégie
Les comparaisons internationales de la rémunération des employés ne peuvent être utilisées qu’avec prudence : par exemple dans certains pays, que ce soit partiellement ou dans son intégralité, l’épargne réalisée en prévision des pensions futures est prise en compte dans la rémunération des employés (Pays-Bas), alors que dans d’autres, cette dette future reste une dette future du budget général. Ce type de différences peut fausser considérablement les comparaisons internationales des coûts présents et futurs liés à la rémunération des agents publics.
La part élevée des emplois publics en comparaison des emplois « privés » trouve une autre illustration dans le poids important du poste « rémunérations publiques » en pourcentage du PIB. En France, les dépenses de rémunération publique représentent 13 % du PIB, inférieures d’un point à celles de la Finlande, et de près de 3 points à celles du Danemark, mais supérieures de plus de 5 points à celles de l’Irlande. Ces résultats sont cohérents avec les taux d’administration pour ces pays.
La part des rémunérations publiques dans le PIB est stable en France depuis 2000. Sur la période récente (2010-2015) les évolutions de ce ratio résultent en partie d’un effet dénominateur (évolutions marquées du PIB en lien avec la crise économique) et doivent être interprétées avec précaution.
La crise des dettes souveraines qui a touché la zone euro en 2010 a entraîné dans de nombreux pays européens une politique de consolidation budgétaire pouvant se traduire par des baisses de salaire importantes dans l’administration publique. C’est le cas par exemple au Portugal, en Grèce, en Irlande ou encore en Espagne.
3/ L’étude de la Banque de France sur les écarts de la masse salariale France Allemagne dans les services publics [8]
On a vu que la part des rémunérations des APU dans les rémunérations totales de l’économie est particulièrement faible en Allemagne. L’étude de la Banque de France est utile pour comprendre deux mécanismes essentiels : sous-traitance des dépenses de services par les administrations dans de nombreux pays plus qu’en France; comptabilisations des hôpitaux en Allemagne dans le secteur marchand des SNF. L’écart Franco-Allemand sur les masses salariales publiques dépasse 5 points de PIB depuis plus de 20 ans. Il est surestimé de près de 2 points par les emplois hospitaliers (non comptabilisés en emploi public en Allemagne). Pour l’enseignement, plus d’un point s’explique par la démographie et des différences d’organisation. Pour autant, sur les autres fonctions, un surcroît significatif de 2 points subsiste.
Entre la France et l’Allemagne, le poids des dépenses publiques dans le PIB a fortement divergé ces 15 dernières années. L’écart entre les deux pays atteint ainsi 13 points de PIB en 2015 (57% du PIB en France contre 44% en Allemagne), tandis qu’il était stable et faible sur 1996-2002 (5 points de PIB). Le niveau de dette publique, qui était identique entre ces deux pays avant 2008, atteint 96% du PIB en 2015 en France contre 71% en Allemagne.
Plusieurs enseignements ressortent de la décomposition de l’écart des dépenses publiques selon leur fonction (nomenclature COFOG par fonction). D’une part, certains écarts sont restés stables dans le temps : enseignement, santé, défense. Ceux-ci s’expliquent notamment par des facteurs démographiques ou de prise en charge publique/privée différente. D’autre part, 6 points de PIB sont imputables à la protection sociale. Durant les 15 dernières années, les dépenses de retraite, de chômage et de logement, ont évolué en ciseaux dans les deux pays, en partie du fait des importantes réformes menées en Allemagne dans les années 2000.
a) Masse salariale publique : un écart important mais en partie surestimé
La décomposition par nature des dépenses révèle un écart important sur la masse salariale. Il est quasi stable dans le temps et se situe au-delà de 5 points de PIB (cf. graphique 2b). Ainsi, en 2015, les rémunérations publiques pèsent 12,9 % du PIB en France contre 7,5 % en Allemagne. Cet écart est lié aux effectifs : 6 millions en France au sens de la comptabilité nationale (concept plus large que la fonction publique), dans lequel prévaut le critère économique lié au financement (les hôpitaux ne sont pas classés dans les Administrations Publiques en Allemagne), soit 22% de l’emploi total, comparé à 4,7 millions en Allemagne, soit 11% de l’emploi total. En croisant avec la décomposition par fonction, le surcroît de rémunérations publiques en France concerne chaque domaine d’intervention publique (graphique précédent).
On peut quand même établir des pourcentages à partir des données d’Eurostat sur les tableaux entrées-sorties (TES). Les données de l’Allemagne sont manquantes. Les services de santé, d’éducation et même d’action sociales peuvent comprendre certes des services produits par des entreprises privées ou des institutions privées (cliniques privées, médecins, dentistes,etc,…) Il n’en demeure pas moins vrai que le pourcentage total est un des plus élevé en Europe (30%), un peu moins que dans les pays nordiques. La part de services administratifs est aussi une des plus élevée : 9% comme en Grèce, un peu moins qu’en Hongrie, mais plus qu’en Suède et au Danemark.
Plusieurs facteurs sont à prendre en compte pour analyser ces différences. En effet, une externalisation ou un recours à la sous-traitance diminuent en apparence la masse salariale au détriment des consommations intermédiaires (CI), qui reste un coût pour l’administration publique. Par ailleurs, certains classements comptables (voir ci-dessus) peuvent rendre difficile la comparaison entre les deux pays.
b) 60% de l’écart sur la santé et l’enseignement facilement explicable
En France, près de la moitié de la masse salariale publique est consacrée à la santé et l’enseignement. C’est sur ces deux secteurs que se concentre 60% de l’écart France-Allemagne.
En ce qui concerne la santé, les deux pays consacrent certes un niveau de dépenses publiques assez proche. Cependant, alors qu’en France près de 30% de ces dépenses correspondent à la rémunération du personnel (hospitalier essentiellement), en Allemagne la part des salaires y est bien moindre ( de 6%). Cette différence tient à la classification comptable des hôpitaux publics en Allemagne. En effet, dans les comptes nationaux allemands, les hôpitaux publics sont classés dans les sociétés non financières. Ce choix est justifié par le système de prix qui assimile l’hôpital à un producteur marchand (les ventes représentent plus de 50% des coûts). Or, ce traitement comptable transparaît dans la composition par nature des dépenses : plus de masse salariale en France et plus de prestations en nature en Allemagne. Les dépenses hospitalières allemandes restent en effet largement incluses dans la dépense publique via les financements publics (subventions ou transferts) vers l’hôpital et la prise en charge des soins hospitaliers par l’assurance santé (transferts sociaux en nature marchands). En corrigeant les dépenses hospitalières de ces distinctions comptables, on réduit ainsi l’écart affiché de masse salariale publique d’environ 2 points de PIB.
Pour l’enseignement, les salaires constituent une part importante de la dépense publique. Or, avec une population plus jeune et une organisation différente du pré-primaire, les dépenses relatives à l’enseignement sont nécessairement plus importantes en France. Par ailleurs, l’Allemagne recourt de façon plus marquée à l’externalisation. Ceci se traduit dans les comptes par une proportion plus importante de consommation intermédiaire.
IX – FAIBLESSE DE LA SOUS-TRAITANCE EN FRANCE
1/ La structure de production des hôpitaux
On observe que hormis la Belgique et les États-Unis (non repris dans le graphique suivant), la part des effectifs administratifs dans les hôpitaux est la plus élevée en France parmi un panel de pays de l’OCDE : elle atteindrait un peu moins de 35% (comme au Canada) contre 24% dans la moyenne des pays. Elle est particulièrement faible dans plusieurs pays : 21% au Danemark, 19% en Tchéquie, 18 % au Royaume-Uni et au Portugal, 14% au Japon. On en déduit que la part des effectifs administratifs dans les effectifs globaux des hôpitaux est trop élevée en France.
Mais qu’en est il de la part des consommations intermédiaires (CI) dans la production de la santé (hôpitaux, cliniques privées et médecine libérale) disponible sur la base Eurostat ? C’est le contraire : cette part est la plus faible en France (28% de la production) contre 35% dans l’UE, 39% au Royaume-Uni. Dans plusieurs pays (Royaume-Uni, Tchéquie, Portugal) plus les services sont externalisés, donc plus la part des CI est élevée, et moins la proportion d’effectifs administratifs est élevée. Ces pays externalisent des services qui sont produits en internes en France (35% d’effectifs administratifs mais seulement 28% de CI dans la production).
Ainsi la part des effectifs administratifs est certes bien plus élevée en France que dans la moyenne des pays. Mais il faut relativiser ce ratio par l’externalisation d’une partie des services administratifs, plus ou moins forte selon les pays, faible en France. Pour bien faire il faudrait évaluer la valeur des services externalisés au Royaume-Uni et la comparer aux rémunérations des agents administratifs en France.
Structure de la production des services de santé et part des effectifs administratifs des hôpitaux en %
2/ Sructure de production dans les branches principalement non marchandes
La faiblesse de la sous-traitance plus que le salaire moyen explique la part plus élevée en France des rémunérations. Cette faiblesse de la part des CI dans la production est commune à toutes les sous branches de services principalement non marchandss. Elle peut être interprétée de deux manières.
Soit les branches non marchandes externalisent moins de services et ont donc des heures travaillées relativement élevées ;
soit les rémunérations sont si élevées en France que le poids des CI est faible.
Par rapport à la l’UE, on a vu que la rémunération moyenne est plus élevée en France du fait des cotisations sociales (salariales et patronales). Elle ne l’est pas vraiment par rapport à certains voisins de l’Europe occidentale (Allemagne) et les pays scandinaves.
Ainsi, la sous-traitance par les services publics est plus élevée dans les autres pays qu’en France, particulièrement dans les services d’action sociale et de santé en 2017 (graphiques suivants). À ceci s’ajoute une rémunération moyenne relativement élevée en France. Ces deux facteurs ont pour effet de faire baisser le poids ces CI dans la production.
X – CONSOMMATION FINALE EFFECTIVE ET DÉPENSE DE CONSOMMATION FINALE
1/ Les contreparties de la production
Outre leur consommation intermédiaire (P.2, dans le compte de production), les administrations publiques ont une consommation finale effective (P.4) et, plus importante, une dépense de consommation finale (P.3).
Une des innovations conceptuelles des manuels du SCN 2008 et du SEC 2010 consiste à distinguer, pour les secteurs des administrations. Le S(SEC 2010) donne les définitions suivantes :
La consommation finale effective (P.4) : la consommation finale effective (P.4) comprend les biens et services acquis par des unités institutionnelles résidentes pour la satisfaction directe des besoins humains, tant individuels que collectifs. elle comprend l’ensemble des biens et services effectivement utilisés (consommés), quelle que soit la manière dont ils sont financés.
La dépense de consommation finale (P.3) : La dépense de consommation finale (P.3) recouvre les dépenses consacrées par les unités institutionnelles résidentes à l’acquisition de biens ou de services qui sont utilisés pour la satisfaction directe des besoins individuels ou collectifs des membres de la communauté. Elle ne comprend que ce dont le secteur supporte, en dernier ressort, la dépense (que ce soit pour sa propre consommation ou pour celle d’un autre secteur).
Ainsi, la consommation finale effective (P.4) des ménages est égale à la somme de leurs dépenses de consommation finale (P.3) et des transferts sociaux en nature reçus des administrations publiques et des ISBLSM(D.63).
Dans la définition de la consommation finale effective, les unités institutionnelles n’ont pas nécessairement payé les biens et services qu’elles ont acquis. Ainsi, les médicaments remboursés aux ménages sont payés par les administrations publiques et consommés par les ménages, ils font donc partie de la dépense de consommation finale des administrations publiques et de la consommation finale effective des ménages. Cette distinction permet d’analyser la réalité économique selon différents points de vue. Ainsi, dans le cadre d’une étude sur la santé des ménages, il est plus intéressant de connaître la consommation effective des ménages en médicaments que leur dépense en médicaments. À l’inverse, dans le cadre d’une étude sur les budgets des ménages, il sera plus pertinent de considérer la dépense de consommation finale des ménages en médicaments que leur consommation finale effective
Les transferts sociaux en nature (D63) correspondent aux biens et services individuels fournis aux ménages gratuitement ou à des prix économiquement non significatifs par les administrations publiques et les ISBLSM, que ces biens et ces services aient été achetés sur le marché par ces unités ou qu’ils aient été produits sur une base non marchande [10].
Les postes inclus sont :
a. les remboursements de sécurité sociale,
b. les autres prestations de sécurité sociale en nature,
c. les prestations d’assistance sociale en nature,
d. les transferts de biens et services non marchands individuels.
Les services fournis gratuitement ou à des prix économiquement non significatifs aux ménages sont appelés «services individuels» pour les distinguer des «services collectifs» fournis à la collectivité dans son ensemble ou à d’importants sous groupes de celle-ci, tels que la défense et l’éclairage public. Les services individuels sont typiques des domaines de l’éducation et de la santé, quoiqu’ils concernent également souvent d’autres secteurs tels que le logement, la culture ou les loisirs.
Ils sont financés par l’impôt, les cotisations de sécurité sociale, d’autres recettes des administrations publiques.
Les achats par les administrations publiques de biens et services marchands (D632) destinés à être fournis gratuitement aux ménages sont traités comme les services individuels, ils font partie de la consommation finale effective des ménages et sont financés par des transferts sociaux en nature.
Dans le cas des administrations publiques, il faut revenir à la distinction majeure entre les services non marchands collectifs et les services non marchands individuels (ou individualisables). En effet, ceux-ci induisent :
– une consommation finale collective (ou consommation de services collectifs),
– une consommation finale individuelle (ou consommation de biens et services individuels par les ménages).
Toutes les dépenses de consommation finale des ménages sont individuelles.
Le concept le plus pertinent pour les administrations publiques est celui de dépense de consommation finale (P.3). On distingue :
la dépense de consommation finale collective (P.32) : cette première catégorie regroupe les dépenses de consommation collective (défense, justice, etc.) qui bénéficient à la société dans son ensemble, ou à de larges pans de la société, et que l’on qualifie souvent de biens et services publics.
la dépense de consommation finale individuelle (celle dont le consommateur effectif est en principe identifiable) (P.31). Cette catégorie comprend les dépenses de consommation individuelle (soins de santé, logement, éducation, etc.) qui reflètent les dépenses engagées par les administrations pour le compte des ménages individuels.
La consommation finale gratuite de services collectifs n’étant pas attribuable à une unité ou à un secteur institutionnel par définition, elle est par convention attribuée aux administrations publiques elles-mêmes. Il en résulte que la dépense de consommation finale collective (P.32) des administrations publiques est égale à leur consommation finale effective (P.4). Quant à la dépense de consommation finale individuelle (P.31), elle est égale aux transferts sociaux en nature fournis aux ménages (D.63) et à ce titre, elle inclut les dépenses engagées par les administrations publiques en produits et services marchands fournis aux ménages.
On vérifie donc les quelques égalités suivantes :
Seule une partie des transferts sociaux en nature correspond à des flux monétaires effectifs : les transferts sociaux en nature financés par les administrations publiques mais fournis aux ménages par les producteurs marchands (D.6311, D.63121, D.63131).
La relation avec la production non marchande des administrations publiques est donc la suivante :
Où P.132 est la production non marchande nette des paiements partiels est la contrepartie de deux composantes :
D.631 : les transferts sociaux en nature de biens et services non marchands,
P32 : dépense de consommation finale collective des administrations publiques
Ce qui revient à dire que la production non marchande « finance » la dépense de consommation finale collective (en services collectifs) et les transferts sociaux en nature non marchands (D.631 NM) fournis aux ménages (services gratuits comme le service hospitalier,l’éducation non marchande ou les services récréatifs et culturels).
À l’inverse, les transferts sociaux en nature à caractère marchand (prestations sociales en nature, finançant des producteurs marchands comme par exemple le remboursement par la Sécurité Sociale d’un paiement par un ménage à un médecin) font l’objet d’une dépense spécifique, qui s’ajoute aux coûts de fonctionnement des administrations publiques (D632).
Par exemple, les ménages consomment pour une valeur 100 de médicaments dont 80 leur est remboursée par la sécurité sociale, la comptabilité nationale enregistre une dépense de consommation finale en médicaments de 80 pour les administrations publiques et de 20 pour les ménages [10].
Si l’on se place du point de vue de la consommation finale effective, toute la consommation finale est imputée aux ménages, les remboursements de la sécurité sociale sont alors considérés comme des transferts sociaux en nature, plus précisément des prestations sociales en nature.
Ainsi, dans l’optique dépense de consommation finale, les remboursements de médicaments par la sécurité sociale sont considérés comme une consommation finale des administrations publiques, dans l’optique consommation finale effective ils sont considérés comme des transferts en nature des administrations publiques vers les ménages.
La relation avec la dépense de consommation finale totale des administrations publiques est donc la suivante :
La définition du SEC 2010 des biens et services fournis à titre collectif ou individuel est établie sur la base de la classification des fonctions des administrations publiques (la CFAP, en anglais COFOG). Les premiers (à titre collectif) couvrent les fonctions traditionnelles des administrations (sécurité, défense, justice, administration générale) ainsi que la santé publique, la protection de l’environnement, la recherche-développement et le développement d’infrastructures (routes, ponts etc.). Les seconds (à titre individuel) renvoient à une liste conventionnelle de domaines : enseignement, santé, sécurité sociale et œuvres sociales, sports et loisirs, culture.
Cette définition permet d’attribuer aux branches non marchandes des administrations publiques le caractère individualisable ou collectif de leur consommation finale.
Dans cette définition de la consommation finale effective, les unités institutionnelles n’ont pas nécessairement payé les biens et services qu’elles ont acquis.
Ainsi, les médicaments remboursés aux ménages sont payés par les administrations publiques et consommés par les ménages, ils font donc partie de la dépense de consommation finale des administrations publiques et de la consommation finale effective des ménages.
Cette distinction permet d’analyser la réalité économique selon différents points de vue. Ainsi, dans le cadre d’une étude sur la santé des ménages, il est plus intéressant de connaître la consommation effective des ménages en médicaments que leur dépense en médicaments. À l’inverse, dans le cadre d’une étude sur les budgets des ménages, il sera plus pertinent de considérer la dépense de consommation finale des ménages en médicaments que leur consommation finale effective.
2/ Les comparaisons de la dépense de consommation finale (DCF – P3) et la consommation individuelle effective des ménages (P4)
La consommation finale des administrations publiques se compose des dépenses engagées par les administrations pour la production de biens et services finaux non marchands (hors FBCF) et de produits et services marchands fournis à titre de transferts sociaux en nature. Il est possible que le montant total de la consommation finale des administrations publiques soit, du point de vue budgétaire, moins pertinent politiquement que les dépenses des administrations publiques, mais son rôle en tant que composante du PIB total et, de ce fait, comme reflet du rôle direct des administrations en tant que « consommateur » de produits et de services finaux, est important.
La distinction entre consommation individuelle et collective est quelquefois difficile à établir. Par exemple, les dépenses effectuées par les ministères de l’Éducation ou de la Santé au niveau national sont incluses dans les services collectifs, reflétant leur rôle de générateur d’actions publiques, de normes et de réglementations. En revanche, les dépenses relatives à l’administration ou au fonctionnement d’un groupe d’hôpitaux par exemple sont comptabilisées comme individuelles. Pour aider à établir la distinction, le SCN contient des orientations fondées sur la Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP). Selon ces orientations, toutes les dépenses de consommation finale des administrations publiques comptabilisées aux postes suivants : santé, servicesde loisirs et sportifs, services culturels, éducation et protection sociale, doivent être traitées comme des dépenses en services individuels à l’exception des dépenses consacrées aux administrations publiques, à la réglementation, à la recherche, etc.
La comparabilité de la consommation finale des administrations publiques entre les pays est bonne. Cela étant, l’interprétation des comparaisons entre les dépenses de consommation finale des administrations publiques est encore plus facile si celles-ci sont ventilées entre consommation individuelle et consommation collective.
Des données d’Eurostat on peut établir les tableaux suivants. En 2021, la part de DCF des APU dans la DCF totale est plus élevée en France que dans l’UE : 31,5% contre 30,2%, soit, 1,3 points d’écart. Celui-ci était d’ailleurs plus important en 2019. Mais la part de la DCF individuelle des APU est de 1,9 point plus élevé : 20,9% contre 19%. En revanche la DCF collective des APU a une part plus faible en France : 10,6% contre 11,1%. Du coup, la consommation finale effective des ménages représente 89,4% de la DCF totale soit plus que dans l’UE : 88,9%. Alors que la part de la DCF des ménages est de 65,8% en France contre 68% dans l’UE. En effet, il y a aussi un écart de 0,9 point sur la DCF des ISBLSM à côté, de l’écart sur la DCF des individuelle APU.
Dépense de consommation finale (DCF) et consommation finale effective individuelle en % de la DCF totale
Consommation finale des administrations publiques ; pourcentage du PIB, 2021
Le classement par pays n’a guère changé depuis 2011. À l’époque les Pays-Bas, le Danemark et la Suède étaient déjà les pays où la part de la DCF des APU en % du PIB était la plus élevée. La part de la DCF des APU du Danemark a toutefois diminué entre 2011 et 2021. Puis venaient la France, la Finlande et l’Islande. La part de la DCF des APU a légèrement diminué en % du PIB du fait de la DCF collective des APU, la DCF individuelle des APU restant stable. En Suisse, aux États-Unis, en Corée et au Mexique, cette part était faible.
Consommation finale des administrations publiques ; pourcentage du PIB
Source : OCDE
Consommation finale des administrations publiques ; pourcentage du PIB, 2011
Source : OCDE
Les données d’Eurostat entre 2002 et 2020 confirment les évolutions précédentes. Toutefois la DCF des APU en % du PIB a sensiblement diminué au Danemark à partir de la crise de 2009. On retrouve cette évolution dans l’UE mais de manière moins prononcée. En France, elle diminue aussi à partir de 2009 mais remonte fortement en 2020 comme dans l’UE. Dans la plupart des pays, le pourcentage de 2020 est supérieur à celui de 2009 mais de manière plus ou moins prononcée.
La DCF Individuelle des APU en % du PIB n’a pas tout à fait le même classement que la DCF des APU. La France se situe ici au quatrième range derrière la Suède toujours en tête puis les Pays-Bas et le Danemark à égalité. Alors que la la France se situe au 3ème rang pour la DCF des APU. devant la Belgique et le Danemark. Malgré tout, la DCF individuelle des APU a progressé en France entre 2002 et 2020, surtout avant 2009, mais pas autant que dans d’autres pays (Pays-Bas, Belgique).
S’agissant de la DCF collective des APU, les classements sont différents. En % du PIB, elle est la plus faible en Suède, Danemark et Royaume-Uni. À l’inverse elle est relativement élevée en Italie, France et Belgique. Mais les ratios sont assez proches selon les pays. C’est donc la DCF individuelle des APU qui explique la différence de la DCF des APU entre les pays. Pour 2020, la DCF de l’UE des 28 pays a été estimée à partir de l’évolution de la DCF de l’UE des 27 pays.
Source : Comptes nationaux – Base 2020, Insee
